I SA/Rz 609/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego - oddala skargę - W dniu (...) października 2008r. Burmistrz Miasta J. wystawił tytuł wykonawczy nr (...) obejmujący zaległości podatkowe w podatku od nieruchomości oraz odsetki za zwłokę wobec dłużnika – P.S.A. w W.. Pismem z dnia 22 grudnia 2008r. zobowiązana spółka złożyła do organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc iż przy wystawianiu tytułu wykonawczego doszło do naruszenia przepisów art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – zwanej dalej u.p.e.a.) poprzez nie umieszczenie na wystawionym tytule wykonawczym prawidłowej pieczęci urzędowej wierzyciela – Burmistrza Miasta J.. Wierzyciel - Burmistrz Miasta J., wezwany do zajęcia stanowiska w sprawie, postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009r. nr (...) odmówił uwzględnienia zarzutu, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 16c ust 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o godle, barwach, hymnie RP oraz pieczęciach państwowych – urzędową pieczęcią gminy jest również pieczęć zawierająca pośrodku zamiast wizerunku orła, odpowiednio herb gminy. Urzędowej pieczęci używają gminy oraz ich organy, a skoro burmistrz w myśl art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) jest organem wykonawczym gminy, to użyta w tytule wykonawczym pieczęć urzędowa jest zgodna z obowiązującymi uregulowaniami. Zdaniem organu stanowisko zobowiązanego, iż herb gminy może być używany jedynie w pieczęciach urzędowych gminy nie znajduje oparcia w przepisach wymienionej wyżej ustawy. W związku z powyższym organ stwierdził, że zaskarżany tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczęcia postępowania został wystawiony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka powtórzyła podniesione wczesnej zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 19 marca 2009r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, uznając że stanowisko w nim zawarte jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że pobór i egzekucja podatków należy do kompetencji gminy, a wierzycielem w tych sprawach jest Burmistrz Gminy J.. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Wobec tego należy przyjąć, że widniejąca na tytule wykonawczym pieczęć z herbem miasta J., użyta została zgodnie z jej przeznaczeniem, jako pieczęci umieszczanej na dokumentach w sprawach z zakresu administracji samorządowej. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, użyta pieczęć ma walor pieczęci urzędowej wierzyciela, czego wymaga art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 33 pkt 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 27 § 1 pkt 7 tej ustawy oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, a także naruszenie art. 6, art.7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że: pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Burmistrza Miasta J., a zawierającą pośrodku wizerunek herbu J. jest pieczęcią urzędową Burmistrza Miasta J. i ma on prawo posługiwać się tą pieczęcią, w sytuacji gdy działa jako wierzyciel, oraz iż nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez P. S.A. na podstawie art. 33 pkt 10 w zw. z jej art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem strony pieczęcią urzędową Burmistrza Miasta J. jest pieczęć w otoku, której widnieje nazwa Burmistrz Miasta J. i zawierająca pośrodku wizerunek orła. W ocenie strony Burmistrz Miasta J. występując jako organ gminy nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu J., gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa a zatem na tytule wykonawczym (...) nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł, w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu nie jest związany skargą tzn. rodzajem i treścią podniesionych zarzutów, a także jej wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako: p.p.s.a.). Skarga jest nieuzasadniona albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie jakie walory winna spełniać pieczęć urzędowa, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., który to przepis stanowi, iż tytuł wykonawczy zawiera między innymi odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Definicja pieczęci urzędowej zawarta została w art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, zgodnie z którym urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci (ust. 1). Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2). Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a - wśród których wymienione są "gminy oraz ich organy". Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest adresatem norm prawnych i zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; ustawy zwanej dalej u.s.g.) wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Jako wyodrębniona jednostka samorządu terytorialnego w systemie prawa publicznego nie pełni funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Gmina nie jest więc pod względem ustrojowym zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów, które - stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym - wyodrębnione zostały w ramach struktury organizacyjnej tej jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie organu administracji publicznej należy rozumieć zgodnie z jego normatywnym określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.). Pojęcie to rozciąga się na organy centralne i terenowe składające się na strukturę administracji publicznej. Katalog organów jednostek samorządu terytorialnego, którym Kodeks postępowania administracyjnego przyznał kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego, określa art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. stanowiąc, że kompetencja ta przysługuje m.in. organom gminy i innym jednostkom samorządu terytorialnego oraz ich związkom oraz wójtom, burmistrzom (prezydentom miast). Jeśli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach należących do zakresu działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Odpowiednio też do tych rozwiązań, kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie unormowanym ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590), w odniesieniu do gminy, przyznana została wójtowi oraz burmistrzowi (prezydentowi miasta). Odnieść ją należy także do postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie pojęcia jednostki samorządu terytorialnego (art. 1a pkt 14 u.p.e.a.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 wyróżnia i określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, podlegających egzekucji administracyjnej. Wymaga zatem podkreślenia, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiada zdolność prawno-finansową. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) w związku z art. 54 u.s.g., źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z podatku od nieruchomości (art. 4 ust. 1 pkt 1a ustawy), zaś podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g.). Mając na uwadze majątkowy charakter należności pieniężnych podatków, wierzycielem z tytułu publicznoprawnego zobowiązania podatkowego skarżącej Spółki jest zatem gmina jako podmiot prawa publicznego wyposażony w osobowość prawną. Art. 1a pkt 13 u.p.e.a. postanawia, że - ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym". W postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem może być w zasadzie tylko organ administracji rządowej i organ gminy. Ustawowa definicja "wierzyciela" w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym doznaje ograniczenia do podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, w związku z treścią art. 5 tejże ustawy. W postępowaniu tym jednostka samorządu terytorialnego będąca wierzycielem ma więc ustawowy obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, spełniając funkcje charakterystyczne dla organu administracji publicznej. I tak, zgodnie z art. 26 § 1 w zw. z § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Art. 27 § 1 u.p.e.a. określa niezbędne elementy tytułu wykonawczego m.in.: oznaczenie wierzyciela (pkt 1) oraz datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci wierzyciela (pkt 7). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym wierzycielem reprezentującym majątkowy interes gminy Miasta J. będzie jej "podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym" (art. 1a pkt 13 ustawy), co oznacza, stosownie do art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 24 listopada 2005 r., organ gminy właściwy do ich ustalania i pobierania - Prezydenta Miasta J.. Ponadto w kontekście przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie RP oraz o pieczęciach państwowych brak jest uzasadnionych podstaw prawnych do odrywania pojęcia organu gminy (jako organu podatkowego) od jednostki samorządu terytorialnego (gminy) realizującej zadania za pośrednictwem tego organu. Ze względu na cel tej ustawy, trudno znaleźć racjonalne argumenty, które przemawiałyby na rzecz stanowiska skarżącej prowadzącego do uproszczonego i sprzecznego z normami ustrojowymi poglądu, iż "ustawodawca wskazując w gronie podmiotów uprawnionych do posługiwania się pieczęcią urzędową zarówno gminę, jak i organ gminy, wyraźnie rozdziela pojęcie gminy od pojęcia organu gminy, a tym samym rozdziela pojęcie pieczęci urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy" (por. wyrok NSA II GSK 1002/08). Mając na uwadze powyższe, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie RP oraz o pieczęciach państwowych w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta J., a zawierająca pośrodku wizerunek herbu J., jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta J.. Prezydent Miasta J. - jako organ wykonawczy gminy miejskiej J., uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym (art. 30 - 31 u.s.g.). Ze względu na ich publicznoprawny i lokalny charakter w ramach zasadniczego podziału terytorialnego oraz konstytucyjnie chronioną decentralizację władzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP) jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 16c pkt 3 ustawy o godle, barwach i hymnie RP oraz pieczęciach państwowych do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu J.. Przepis o charakterze wyjątku stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów. O ile Prezydent Miasta J., działając jako organ wykonawczy gminy Miasta J., na mocy art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych posiada szczególną kompetencję organu podatkowego właściwego w sprawie przedmiotowego podatku (jako zadania własnego gminy), a zarazem w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. posiada uprawnienia wierzyciela - brak jest podstaw w świetle prawa do postawienia skutecznego zarzutu w skardze, iż jako organ gminy (organ podatkowy) nie ma on podstaw prawnych do posługiwania się pieczęcią z wizerunkiem herbu J., albowiem pieczęć ta - zdaniem skarżącego - nie spełnia kryteriów pieczęci urzędowej wierzyciela. Tym samym umieszczenie, na tytule wykonawczym obejmującym należności Gminy J. z tytułu podatku od nieruchomości pieczęci, na której widnieje herb gminy, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i stanowić w związku z tym podstawy zarzutu o jakim mowa w art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe okoliczności na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.