I OSK 469/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 593/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Miasta Bydgoszcz na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 593/09 sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z [...] stycznia 2009 r., nr [...] stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. E. K. i J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nabycie przez Gminę Bydgoszcz, z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia [...] stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Wojewoda Kujawsko - Pomorski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] wyłączył Prezydenta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Bydgoskiego. Starosta Bydgoski orzekł o ustaleniu odszkodowania ww. wnioskodawcy w wysokości [...] zł., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że jako dowód w sprawie przyjął sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2008 r. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Bydgoszczy wnosząc o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art.130 i art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2007 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ decyzja wydana została bez wystarczającej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego obligują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Zakwestionował wysokość odszkodowania ustaloną na podstawie metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego narusza art. 130 i 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wskazując, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. W dniu [...] listopada 2008 r. Starosta Bydgoski przeprowadził rozprawę administracyjną w przedmiotowej sprawie, gdzie strony miały możliwość zapoznania się z opinią biegłego, która została przyjęta jako dowód w sprawie. Przyjęty przez Starostę Bydgoskiego jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Przepis § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia w ust. 1), a następnie, w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 rozporządzenia w ust. 2 pkt 2). Do niniejszej sprawy dołączone zostały wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego M. B. złożone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r., z których wynika, iż operat został sporządzony przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa i porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. W ocenie organu nie miało miejsca automatyczne przejście do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta Bydgoszczy związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ podniósł, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna - sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Transakcje przedstawione przez Prezydenta Bydgoszczy są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po dniu 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg publicznych). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten był uprawniony do wystąpienia o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 5 ust. 1 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę Bydgoszcz nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Wojewoda wskazał także na stanowisko, które zaprezentował Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia [...] listopada 2007 r. i dołączonej do akt sprawy, której konkluzje są zgodne z jego stanowiskiem. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który, zdaniem odwołującego się, został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a tym samym naruszył art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a.. Wskazał, iż w ciągu postępowania przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno w wydanej decyzji uzasadnił uznanie za zasadne odstąpienie przez rzeczoznawcę majątkowego od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto Bydgoszcz nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną, są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Za niezgodne z prawem skarżący również uznał bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji w sytuacji, gdy w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji Miasto B. nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż jak to wykazano w przedłożonym materiale dowodowym nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Według skarżącego brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazano na treść art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz U. Nr 133, poz. 872). Wskazano też, iż odszkodowanie jest formą naprawienia szkody i stanowi ono rekompensatę za utratę własności. Na mocy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n. i określa się ją dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V, których działanie określa art. 154 ust. 4 ustawy. W § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) określono natomiast zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy reformującej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, w związku z czym określiła wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, jednakże rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta Bydgoszcz na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej rzeczoznawca majątkowy wskazała wprawdzie, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże podniosła, iż rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 u.g.n. W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy Bydgoszcz transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 –ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy, ale nie oznacza to zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. W sprawie zostało zgłoszone zdanie odrębne, w którym nie podzielono zaprezentowanej powyżej oceny metody wyceny nieruchomości sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika Wojewoda Kujawsko – Pomorski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: a) art. 150 ust. 2 i art. 151 ust. l ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż dla nieruchomości zajętych pod drogi publiczne można określić wartość rynkową przy uwzględnieniu istniejących na danym rynku cen transakcyjnych; b) § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie przez Sąd I-szej instancji, iż rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości wybrał niewłaściwą metodę szacowania nieruchomości poprzez rezygnację ze stosowania reguły określonej w § 36 ust. l wskazanego wyżej Rozporządzenia i automatyczne przejście do stosowania metody określonej w ust. 2, z powodu braku na przedmiotowym terenie transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi; c) art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) poprzez uznanie Sądu I-szej instancji, że określona na podstawie zastosowanej metody przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości poprzez niewłaściwą interpretację § 36 w/m Rozporządzenia rozszerza zakres odpowiedzialności poza granice określone w we wskazanym przepisie ustawy reformującej; oraz 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż organy I-szej i II-giej instancji nie dokonały właściwej analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu w sposób zgodny z przepisami prawa, przez co nie dokonały samodzielnego ustalenia odszkodowania, czyli w niewystarczający sposób zebrały materiał dowodowy i niewłaściwie go oceniły, co zdaniem Sądu I-szej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną działająca za pośrednictwem pełnomocnika Gmina Bydgoszcz wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania wg obowiązujących norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej formułuje w jej podstawie zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Składu Orzekającego zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. Stanowiące odzwierciedlenie procesu decyzyjnego Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje bowiem aby Sąd ten przeanalizował w jaki sposób organ odwoławczy uchybił art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz w jaki stopniu uchybienia te wpływały na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Tym samym nie można przyjąć aby problem ten objęty została procesem decyzyjnym Sądu I instancji. Dlatego za trafne należy uznać argumenty autora skargi kasacyjnej, że uchylenie zaskarżonej decyzji stanowi następstwo niepełnego zbadania przez Sąd I instancji prawidłowości poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych, związanych z kwalifikacją operatu przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz nieprecyzyjnym przedstawieniem przez ten Sąd argumentacji, wskazującej brak podstawy jego opracowania na gruncie powyższego przepisu. Sąd I instancji przyjął bowiem, iż organy nie dokonały samodzielnych ustaleń dowodowych co do wysokości odszkodowania, opierając się na operacie, sporządzonym wadliwie, nie odnosząc się ponadto do argumentów rzeczoznawcy co do sposobu ustalenia wysokości odszkodowania. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (s.6-7) znajduje się analiza i oceny aktów notarialnych sporządzonych przy okazji transakcji wskazywanych przez stronę odwołującą się od decyzji organu I instancji, co ma stanowić w ocenie organu odwoławczego podstawę przyjęcia, iż nie można mówić o wartości rynkowej i w szczególności o cenach transakcyjnych, co w konsekwencji powoduje przyjęcie, iż zasadne jest oparcie się na operacie sporządzonym w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sąd nietrafnie zatem podniósł, iż organy administracji nie przeprowadziły analizy merytorycznej podstaw uznania, że operat należy sporządzić w sposób określony w powyższym przepisie, ograniczając się do analizy przedłożonych aktów notarialnych, bez wskazania, na czym polegały uchybienia tej analizy. O ile bowiem w odniesieniu do decyzji organu I instancji zastrzeżenia co do braku ustosunkowania się do aktów notarialnych jako podstawy opracowania operatu są zasadne, o tyle argumentacja zaprezentowana na s. 6-7 uzasadnienia decyzji odwoławczej taką analizę już zawierała, w konkluzji czego uznano, że brak było możliwości uwzględnienia tych aktów jako podstaw do ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania jest trafny również z tego powodu, że Sąd I instancji nie rozwinął argumentacyjnie kwestii naruszenia przez organy administracji powyższych przepisów k.p.a., wymieniając je łącznie (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) jako zbiór (szereg) przepisów postępowania naruszonych przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Sąd I instancji nie określił ponadto, czy naruszenia te odnoszą się do działań prowadzących do wydania decyzji administracyjnych przez oba organy administracji czy tylko przez jeden z nich, a także w jakim zakresie naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi niezbędny element decyzji ustalającej konsekwencje stwierdzonych uchybień w działaniach organu administracji w odniesieniu do wskazanych przepisów postępowania. Zarzut powyższy jest zasadny zwłaszcza w kontekście konieczności oceny nałożenia ustaleń faktycznych organów administracji na zakres rozumienia terminów "wartość rynkowa" oraz "ceny transakcyjne". W oparciu bowiem o te rozumienia dokonana może być kontrola zakresu badania (analizy) rynku nieruchomości przez organy administracji. Zarówno zatem brak pełnej sądowej oceny sposobu ustalenia materiału dowodowego związanego z dokonywanymi transakcjami jak i jej związku ze wskazanymi wyżej pojęciami spowodował, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako podstawy normy sankcjonującej w odniesieniu do zaskarżonych decyzji administracyjnych, nie było zasadne w świetle dotychczas dokonanych ustaleń i argumentacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji. W tym świetle wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają bezpośredniego znaczenia przy niniejszej kontroli kasacyjnej, jednakże ich prawidłowa wykładnia będzie mieć istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd I instancji w kontekście nałożenia poprawnej sądowej oceny ustaleń faktycznych organów administracji na wynik wykładni tych przepisów, zwłaszcza wykładni pojęć wartości rynkowej i cen transakcyjnych, zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.). Decydujące znaczenie dla poprawności orzeczenia w tej sprawie ma przyjęcie określonego rozumienia terminu "wartość rynkowa nieruchomości" na gruncie regulacji, rezultatem wprowadzenia których jest brak swobodnego obrotu rynkowego nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Punktem wyjścia takiej argumentacji winna być regulacja art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), który stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na gruncie ust. 4 tego przepisu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Nie może zatem budzić wątpliwości konieczność odwołania się do przepisów określających odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Te zaś określone są w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 tej ustawy wskazano wyraźnie, że podstawę ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Na gruncie art. 150 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wartość rynkowa określana jest w wyniku wyceny nieruchomości, natomiast w ust. 2 tego przepisu wskazany jest zakres określania wartości rynkowej, nakierowany na nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Najistotniejszą dla ustaleń interpretacyjnych, czyli sposób rozumienia wartości rynkowej, zawiera definicja tego pojęcia sformułowana w art. 151 ust. 1 ustawy. Wskazuje ona, iż "Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy". Brzmienie powyższej regulacji oznacza, że dla określenia tej wartości niezbędne jest wystąpienie wszystkich czynników łącznie, przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w których kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy więc rozważyć, czy może wystarczać stwierdzenie samego faktu występowania czynności cywilnoprawnych przy zajmowaniu nieruchomości pod drogi publiczne na danym terenie, jeżeli te czynności nie charakteryzują się niezależnością stron umowy i działania w sytuacji nieprzymusowej, oraz jaka rolę odgrywa tu możliwość wyeksponowania (lub jej brak) nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. To ostatnie bowiem decyduje w zaistnieniu wskazanych w tym przepisie, możliwych do uzyskania cen transakcyjnych, ukształtowanych w pewien system (dający podstawę do wyprowadzenia wniosków porównawczych zbiór tych cen), w ramach którego można byłoby tę wartość rynkową określać. Zaistnienie lub brak powyższych okoliczności, przesądzających o możliwości ustalenia wartości rynkowej w oparciu o ukształtowane w określony w tym przepisie sposób ceny transakcyjne wpływa w zakresie istotnym na dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Na powyższe rozumowania interpretacyjne, zakładające, że wyrazem normatywnym tych regulacji są zasady, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. winny być nałożone ustalenia faktyczne, przesądzające o sposobie ustalenia wartości rynkowej. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś w § 32 ust. 2 przyjęto, że w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się poprzez jeden z dwóch sposobów, które zawarte zostały w ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Dopiero zatem przy określeniu, na gruncie odpowiednich ustaleń faktycznych, kwalifikacji dokonanych transakcji (także co do automatyzmu przejścia do metody określonej w ust. 2 tego przepisu) z punktu widzenia przepisów obu wskazanych wyżej ustaw (z podkreśleniem pojęć "wartość rynkowa" i "ceny transakcyjne" z art. 151 ust. 1 u.g.n.), możliwe jest przesądzenie, które z podejść określania wartości rynkowej gruntów na podstawie § 36 rozporządzenia jest prawidłowe. Takich rozważań, odnoszących się do oceny sposobu kwalifikacji stanu faktycznego przez organy administracji pod kątem określenia prawidłowej drogi ustalenia wartości rynkowej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakło, co stanowiło bezpośredni powód jego uchylenia. W związku z powyższą argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Sąd I instancji w ramach ponownego rozpoznania skargi dokona zatem analizy argumentacji organów administracji, zwłaszcza organu odwoławczego, odnośnie do oceny aktów notarialnych z punktu widzenia ustalenia zasadności podstaw dla oceny sprowadzającej się do przyjęcia, iż na przedmiotowym terenie nie wystąpiły ceny transakcyjne nieruchomości. Na gruncie tak dokonanej oceny prawidłowości odniesienia się przez organ do tych ustaleń, Sąd I instancji określi w uzasadnieniu precyzyjnie własną ocenę tych ustaleń organu i nałoży je na przeprowadzoną powyżej wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego pod kątem wyprowadzenia oceny, czy organy administracji zasadnie uznały, iż nie można mówić o wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne w kontekście cen transakcyjnych (na gruncie art. 151 ust. 1 oraz innych wskazanych wyżej przepisów u.g.n.). Dopiero taka ocena, wyartykułowana wyraźnie w uzasadnieniu ponownie podjętego wyroku, winno stanowić podstawę do orzeczenia o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).