II SA/Bd 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 19 stycznia 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 593/09 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] r. E. K. i J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], obręb 74, KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej zgodnie z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. 0,0030 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bydgoszcz - X Wydział Ksiąg Wieczystych, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wyłączył Prezydenta [...] z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...]. Na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 póz. 872 ze zm.), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) decyzją z dnia [...] r. [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania ww. wnioskodawcy w wysokości 10.237,00 zł.%. uzasadniając decyzję wskazano, że w celu ustalenia wysokości odszkodowania Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. operat szacunkowy z dnia [...] r., organ I instancji przyjął jako dowód w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent [...] wnosząc o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art.130 i art.13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2007 r., Nr 207, poz.2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, ponieważ decyzja wydana została bez wystarczającej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego obligują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 Kpa a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Wg Prezydenta kwestionującego wysokość odszkodowania automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego narusza art. 130 i 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 Kpa w związku z art. 130, art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261,poz. 2603 z późn. zm.), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) decyzją [...] z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzja Wojewoda wskazał, że odwołanie Prezydenta Miasta [...] nie zasługiwało na uwzględnienie, a decyzja jako zgodna z prawem powinna się ostać w obrocie prawnym. Organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy tak, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W dniu [...] r. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną w przedmiotowej sprawie, gdzie strony miały możliwość zapoznania się z opinią biegłego, która została przyjęta jako dowód w sprawie. Przyjęty przez Starostę [...] jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie należy wziąć pod uwagę § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Powołany przepis określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia w ust. 1), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 rozporządzenia w ust. 2 pkt 2). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Do niniejszej sprawy dołączone zostały wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego M. B. złożone w piśmie z dnia [...] r. Z tych wyjaśnień jednoznacznie wynika, iż operat został sporządzony bardzo rzetelnie, przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w [...] wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy M. B. podkreśliła, iż nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta [...] związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, należy przyznać w tej materii słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy majątkowego, które zamieścił w piśmie z dnia [...] r. Wartość rynkowa nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna - sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto należy zważyć, jak słusznie podkreślił organ I instancji, iż transakcje przedstawione przez Prezydenta [...] są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm. ), który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po 1. stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg publicznych ). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten był uprawniony do wystąpienia o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 5 ust. 1 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę [...] nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Wojewoda wskazał także na stanowisko, które zaprezentował Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia [...] w opinii z dnia [...] r. i dołączonej do akt sprawy. Zaleca się w niej m.in. stosowanie do określenia wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i zapisami art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym opisana została "zasada korzyści". Ustosunkowując się do sześciu aktów notarialnych, których kopie przedstawiono organowi II instancji, jako załącznik do wcześniej składanych odwołań Prezydenta Miasta [...], należy podzielić pogląd zaprezentowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] wniósł skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który, zdaniem odwołującego się, został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a tym samym naruszył art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa. Wskazał, iż w ciągu postępowania przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno w wydanej decyzji uzasadnił uznanie za zasadne odstąpienie przez rzeczoznawcę majątkowego od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Ponadto wskazał, iż w innych sprawach na podstawie tego samego materiału dowodowego uchylano decyzje organu I instancji orzekające o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, ż e kupowane przez Miasto [...] nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 59/09). Organ odwoławczy nie wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną, są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i nabywane umową cywilną często położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych regulacją art. 73 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., a ich sposób użytkowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, jest taki sam jak przedmiotowej nieruchomości. Za niezgodne z prawem należy również uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu na ustalenie, że w 2007r. Miasto [...] zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji Miasto [...] nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż jak to wykazano w przedłożonym materiale dowodowym nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Odnosząc się do opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń[...], przywoływanej w decyzji organu II instancji podkreślić należy, że opinia ta nie stanowi prawa, jest wyłącznie stanowiskiem zespołu nie mającym mocy aktu obowiązującego. Według skarżącego brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Zaniechanie zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zarówno w l, jak i w II instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80Kpa. Naruszenie powyższych przepisów ma zasadniczy a wpływ na wynik sprawy i winno skutkować wycofaniem decyzji z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że mimo iż Prezydent Miasta [...] podnosi w skardze, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, Wojewoda nigdy nie kwestionował tego faktu. Jednakże czym innym jest istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Jasno tę kwestię przedstawił rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. Zdaniem organu trzeba zgodzić się z panującymi wśród rzeczoznawców majątkowych poglądami, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania. Aby transakcji można przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 uogn, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Transakcje gruntami zajętymi pod drogi publiczne są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, póz. 115 ze zm.), który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg publicznych ). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Odnośnie podnoszonych przez Prezydenta Miasta [...] argumentów dotyczących istnienia transakcji rynkowych gruntów przeznaczonych pod drogi, należy podkreślić, iż wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane (nowe) drogi i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje, które można określić jako rynkowe dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (poza terenami o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. Należy również zauważyć, iż treść § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach, m.in. z uwagi na wspomnianą wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości dlatego należy bardzo ostrożnie podchodzić do estymacji wysokości odszkodowania należnego osobom pozbawianym prawa własności na podstawie innych nieruchomości zbywanych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością odstąpienia od dokonywania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia jest jego sprzeczność z określoną w art. 134 ust. 3 i 4 uogn zasadą korzyści. Zgodnie z nią wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma analiza art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwaną ustawą reformującą). Art. 73 ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest formą naprawienia szkody. W przypadku określonym w cytowanym przepisie stanowi ono rekompensatę za utratę własności ale nie jest już rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody ustawodawca nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty własności nieruchomości, ograniczając odpowiedzialność do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolna od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona prawem władania nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą kompensatę doznanego uszczerbku ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego, jeśli z woli ustawodawcy zakres szkody został ograniczony. Ustawodawca łączy obowiązek wypłaty odszkodowania z utratą z mocy prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne i pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Warunkiem przyznania odszkodowania jest pozbawienie własności gruntu, który był już zajęty pod drogi publiczne i pozostawał we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z zakresu odpowiedzialności, odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Ustawa reformująca administrację jest próbą uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat, uregulowaniem stanu prawnego dróg, a właściwie zmierza do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym. Przepisy ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości jakimi są grunty wykorzystywane pod drogi publiczne co wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. uzasadnienie wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 OTK-A Zb. Urz. 2004, Nr 7, poz. 66) Wydaje się, że ratio legis art. 73 ustawy tkwi w tym, że roszczenia za zdarzenia powstałe przed przejęciem własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, kłopoty z ustaleniem czy były wypłacone uprzednio jakiekolwiek rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa władania nieruchomości zajętych pod drogi i konieczność ich uwzględnienia przy ustaleniu wysokości odszkodowań. Wymienione więc okoliczności mogły lec u podstaw rozwiązania normatywnego zawartego w art. 73 ustawy reformującej. Zgodnie z ust. 4 i 5 art. 73 ustawy reformującej odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według reguł określonych w dziale III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Na mocy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej". Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Stosownie do art. 154 ust. 4 ustawy rolą rzeczoznawcy jest wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju, położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w. urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy). Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W § 36 rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wyraźnie należy podkreślić, że rezygnacja ze stosowania reguły określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwa jest tylko w przypadku braku cen transakcyjnych, w przeciwnym razie nie ma żadnych podstaw do odstąpienia od zasady wyceny z ust. 1 § 36 rozporządzenia. Jest to uzasadnione przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności a nie wcześniejszego pozbawienia prawa władania. Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy reformującej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołana do sporządzenia operatu szacunkowego podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, jednakże rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu l instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 u.g.n. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny. W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy [...] transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 –ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadniona jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń dochodzi do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust. 1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie stanowi działanie contra legem. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. R. Owczarzak W. Jarzembski W. Czerwiński