III SA/Kr 106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego skargę oddala Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] przyznał skarżącemu E. G. pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w kwocie 4.012,00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w związku z art. 29 pkt. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że skarżący jest emerytem policyjnym. Został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 września 1991 r. W dniu 26 listopada 2007 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu położonego w miejscowości D. 2. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana ona została przedwcześnie - bez wszechstronnego zbadania wszystkich materiałów istotnych w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie postępowania wezwano skarżącego do udokumentowania wniosku. Skarżący złożył żądane dokumenty, czyli: kserokopię dziennika budowy wydanego dnia 12.05.2008 r., kserokopię poświadczenia zameldowania z dnia 8.05.2008 r., kserokopię pisma z Powiatowego Nadzoru Budowlanego z dnia 20.06.2008 r., kserokopię pisma z Urzędu Gminy o nadaniu nr porządkowego 2, wraz z oryginałami tych dokumentów do wglądu. Z Nadzoru Budowlanego uzyskano informację, że organ ten nie przyjmował zakończenia budowy jak również nie udzielał pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub jego części, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonego w miejscowości D. W konsekwencji ustalono, że skarżący ani też poprzedni inwestor nie zgłaszał zakończenia budowy lub częściowego zakończenia budowy tego domu. Wszystkie te czynności połączone z analizą materiałów wcześniej zgromadzonych pozwoliły wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Organ wskazał, że art. 30 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stanowi: "Emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy". Zasady te określa art. 94 ust. 1 ustawy o Policji: "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Wykonaniem delegacji ustawowej, określonej w art. 94 ust. 2 ustawy jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, które w § 4 ust. 1 określa wysokość pomocy finansowej "za normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku". Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji łączy się ściśle z art. 95 ustawy i wyraża się w tym, że pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkaniowego na podstawie decyzji administracyjnej a powinien był taki lokal uzyskać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2005 r. Sygn: II SA/Bk 712/04). W świetle art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi przysługuje pomoc finansowa. Jest ona, zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo go otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego wart. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Powyższe wskazuje, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu/domu przyznawana jest z uwzględnieniem takiej ilości norm zaludnienia, jaka przysługiwałaby policjantowi w wypadku otrzymania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Kwestie członków rodziny uwzględnianych przy przydziale lokalu reguluje art. 89 ustawy o Policji: "Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek: 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Uprawnienia do lokalu mieszkalnego emerytów policyjnych określone są w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 30 września 1991 r. W dniu odejścia ze służby według składanych przez niego oświadczeń mieszkaniowych, będących podstawą do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, posiadał uprawnienia do 1 normy zaludnienia. W trakcie analizy akt mieszkaniowych skarżącego, jak i jego ówczesnej żony – A. G., również funkcjonariusza Policji - stwierdzono, iż od 1 sierpnia 1988 r. (zapis na karcie mieszkaniowej A. G.) równoważnik za remont lokalu na siebie i syna J. (dziecka z małżeństwa A. i J. G.) pobierała A. G. Zarówno skarżący jak i jego żona w oświadczeniach mieszkaniowych od roku 1990 oświadczają, że mieszkają w różnych miejscowościach, prowadząc oddzielne gospodarstwa domowe, co potwierdza fakt, że A. G. w dniu [...] 1991 r. decyzją nr [...] przyznano pomoc finansową z przeznaczeniem na remont zamieszkiwanego przez nią budynku (L., ul. A 8). We wniosku o przyznanie pomocy A. G. nie wpisała E. G. jako członka rodziny uprawnionego do otrzymania pomocy. W analogicznym okresie miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość D. 1a, w składanych przez niego oświadczeniach mieszkaniowych nie wpisywał A. G. i syna J. jako członków swojej rodziny. Nie wpisywany był przez niego również syn pochodzący z drugiego związku – P., ur. [...] 1991r., przed odejściem skarżącego ze służby. W piśmie z dnia 18 lipca 2008 r. skarżący oświadczył, że w budynku nr 2 w miejscowości D., będącym w budowie, zajął pomieszczenie o pow. 13 m2 w 1995r. z synem P. i jego matką D., a od 1998 r. zamieszkała tam również córka M. urodzona [...]1998 r. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że na dzień ustalenia uprawnień, tj. 30 września 1991 r. - zwolnienia ze służby w Policji - skarżący zamieszkiwał w D. w domu stanowiącym własność jego ojca i nie posiadał członków rodziny wymienionych w art. 89 ustawy o Policji, spełniających kryteria osób uprawnionych do uwzględnienia przy przydziale lokalu, tj. prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe. Nie był też osobą samotną, gdyż formalnie pozostawał w związku małżeńskim z A. G., która jednak samodzielnie realizowała swoje uprawnienia mieszkaniowe. Reasumując organ stwierdził, że na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową, tj. 26 listopada 2007r. skarżący spełniał przesłanki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, które to roszczenie nie uległo przedawnieniu, gdyż od daty przeniesienie pozwolenia na budowę, tj. 22 listopada 2007 r., nie minęły 3 lata. Ilość przysługujących norm zaludnienia nie może jednak wynikać z literalnego brzmienia § 4 ust. 1 rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, bo słowa "według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku " byłyby wyrwane z kontekstu w stosunku do aktu normatywnego wyższej wagi, tj. ówczesnej Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...), która w art. 29 określa sposób określenia norm zaludnienia przysługujących emerytowanym funkcjonariuszom, zatem na dzień złożenia wniosku są one takie same, jak w momencie zwolnienia ze służby. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu, skarżący posiadał i pomimo założenia nowej rodziny, posiada prawo do 1 normy zaludnienia, a tym samym naliczonej w oparciu o nią pomocy finansowej. E. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wysokością przyznanej pomocy finansowej i wnioskuje o przyznanie jej na wszystkich członków rodziny. Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej wysokość pomocy finansowej wynosi 3.377 zł na normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny wg uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Kwota, o której mowa w ust.1, podlega corocznej waloryzacji i obecnie wynosi 4.012 zł. Jest to przepis, który zobowiązuje organ do właściwego i zgodnego z normą prawną naliczenia wysokości pomocy finansowej. Art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie ma tutaj zastosowania, ponieważ skarżący ubiega się o przyznanie pomocy finansowej, a nie o przydział lokalu mieszkalnego. Natomiast ma tu zastosowanie art. 30 ustawy, który stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zasady przewidziane dla funkcjonariuszy właśnie zostały określone w art. 4 ust.1 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej, a więc dla każdego członka rodziny wg uprawnień na dzień złożenia wniosku. Skarżący podniósł, że członkowie jego rodziny (żona i dzieci) pozostają z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Wywód organu l instancji na temat przysługującej 1 normy zaludnienia od dnia zwolnienia ze służby z pominięciem syna P. również nie znajduje zastosowania, gdyż skarżący spełniał przesłanki określone w art. 89 ustawy o Policji. To, że nie wpisywał go skarżący do niektórych oświadczeń w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie ma w tej sprawie znaczenia, gdyż odrębnymi postępowaniami są postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej i przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Od urodzenia syn P. jest członkiem rodziny i skarżący prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, zamieszkując w międzyczasie pod różnym adresami. Nie wpisywanie go do oświadczenia mieszkaniowego mogło wynikać z nieświadomości skarżącego lub nieznajomości przepisów, tym bardziej, że pozostawał w separacji z żoną A. Syn P. jest ujęty w karcie mieszkaniowej znajdującej się w sekcji mieszkaniowej KPP. Pracownik, który weryfikował oświadczenia mieszkaniowe o przydział równoważnika za remont mieszkania mógł wezwać skarżącego i poinformować, że to świadczenie należy się również na syna P. W oświadczeniu mieszkaniowym za lata 2005-1997 ujmował syna P. Jednakże fakt jego niewiedzy nie może mieć wpływu na uprawnienia w sprawie przyznania pomocy finansowej, jest to odrębne postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z dnia 26 listopada 2007 r., w którym ujął skarżący wszystkich członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Fakt pobrania przez byłą żonę pomocy finansowej na siebie i syna J. nie był mu znany, gdyż zamieszkiwali osobno, a była żona nie informowała go o tym fakcie i to również nie powinno mieć wpływu na to postępowanie. Przyznanie pomocy finansowej policjantowi jest alternatywne do przydzielenia lokalu mieszkalnego. Nie należy jednakże zasłaniać się przepisami o przydziale lokalu mieszkalnego dla emeryta wg norm przysługujących w dniu zwolnienia ze służby i stosować ich w tym przypadku, gdyż art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jasno określa, że pomoc finansowa dla emeryta odbywa się na zasadach przewidzianych dla funkcjonariusza, a więc zasadach wyrażonych m. innymi w §. 4 ust.1 rozporządzenia o pomocy finansowej. Nie ma, więc potrzeby stosowania przepisów, skoro inne są klarowne, jasne i przejrzyste. Oczywiście za brakujące pojęcia, kogo nazwać członkiem rodziny policjanta czy też emeryta, przyjmuje się przepis wyższej rangi, jakim jest ustawa o Policji, a naginanie innych przepisów w celu nieprzyznania pomocy finansowej w przysługującej mu wielkości uważa za niestosowne. Alternatywne prawa polegają na tym, że albo przydziela się policjantowi /emerytowi/ pomoc finansową albo mieszkanie. Alternatywne rozwiązanie nie polega też na tym, że przepisy dot. przyznania lokalu mieszkalnego emerytowi - art. 29 ustawy o zaopatrzeniu ... - przenosi się na postępowanie dot. przyznania pomocy finansowej określone w art. 30 tej ustawy, bo przepis jasno określa, na jakich zasadach przyznaje się emerytowi pomoc finansową. Gdyby taka luka była, wówczas należałoby skorzystać z przepisu rangi ustawowej, jakim jest ustawa o Policji, ale w niej natomiast nie określa się, że emerytowi ogranicza się ilość norm do przyznania pomocy finansowej na dzień odejścia ze służby. Wymienione w decyzji przepisy rangi ustawowej, a więc art. 94 i 95 ustawy o Policji, a także inne artykuły działu 8 " mieszkania funkcjonariuszy", również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie dają podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym o przyznanie pomocy finansowej dla emeryta stosować przepisy o przydziale lokalu. Art. 94 ust. 1 ustawy o Policji określa, że funkcjonariuszowi /emerytowi/, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego przysługuje pomoc finansowa. Ustęp 2 tego przepisu określa, że Minister określi w drodze rozporządzenia zasady przyznawania pomocy. Art. 95 określa, komu nie przyznaje się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W całym rozdziale 8 brak jest jakichkolwiek wskazań, aby emerytowi ograniczyć wielkość przyznanej pomocy finansowej. Decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtarzając argumentację organu I instancji przywołał treść art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 30 i 29 ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin: emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Wskazał, że skarżący na dzień zwolnienia ze służby posiadał uprawnienia do 1 normy zaludnienia. Wynika to ze składanych przez skarżącego oświadczeń mieszkaniowych, będących podstawą do określenia należnych mu norm zaludnienia. W oświadczeniu mieszkaniowym złożonym w 1991 r., a więc jeszcze przed zwolnieniem ze służby zainteresowany oświadczył, że mieszka w miejscowości D. nr 1, natomiast żona- A. G. i syn- J. G. mieszkali pod innym adresem. W tym oświadczeniu nie wpisał żony i syna jako członków swojej rodziny. Bezspornym jest, więc, że nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego z żoną A. i synem J., nie zostały, bowiem spełnione przesłanki wynikające z art. 89 ustawy o Policji, mówiące, że: "Członkami rodziny policjanta (...) są pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym (...) małżonek (...), dzieci (...)". Skarżący nie wpisywał swojego syna z drugiego związku tj. P. (który urodził się [...] 1991 r., a więc przed dniem zwolnienia ze służby w Policji), również w oświadczeniach mieszkaniowych w latach następnych. Po raz pierwszy syn P. został wpisany do oświadczenia mieszkaniowego w roku 1997. Na dzień zwolnienia ze służby skarżący pozostawał formalnie w związku małżeńskim, nie prowadził jednak wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i synem J. Jak wynika z akt sprawy skarżący na dzień zwolnienia nie mieszkał z synem P., ani też nie prowadził z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Nie można, więc uznać żadnej z wymienionych osób za członków rodziny skarżącego w myśl art. 89 ustawy o Policji. W tej sytuacji, na dzień zwolnienia ze służby w Policji skarżący posiadał uprawnienia do 1 normy zaludnienia. Prawidłowa była, więc decyzja organu I instancji przyznająca pomoc finansową w wymiarze 1 normy zaludnienia. E. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z przepisami prawa - art. 94, 89 Ustawy o Policji i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw. Podniósł, ze posiada czteroosobową rodzinę i zgodnie z art. 89 ustawy o Policji wszystkie te osoby są członkami jego rodziny, gdyż pozostają z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Na dzień zwolnienia ze służby skarżący pozostawał w nieformalnym związku ze swoją konkubiną D. (obecnie żoną) i synem P., z którymi prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Przyjęcie przez organ II instancji założenia, że w dniu zwolnienia ze służby nie prowadził z synem P. gospodarstwa domowego nie polega na prawdzie, biorąc pod uwagę złożony przez skarżącego w dniu 27 listopada 2008 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego. Zasłanianie się przez organ II instancji treścią innego wniosku (formularza), wypełnianego w innym postępowaniu administracyjnym " w sprawie oceny uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego" wydaje się nie na miejscu. Postępowania w sprawie równoważnika za remont regulują inne przepisy niż postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będącej zastępczą formą przydzielenia lokalu mieszkalnego przez organy Policji. Ponieważ takiego mieszkania skarżący nie uzyskał skarżący z resortu, a wybudował dom mieszkalny dla rodziny, należy mu się pomoc finansowa wg posiadanych norm zaludnienia na dzień złożenia wniosku (art. 4 ust.1 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej...). Syn P. urodził się przed dniem zwolnienia z Policji, więc gdyby przyjąć tok rozumowania organu II instancji, że dzień zwolnienia ze służby jest wyznacznikiem uprawnień do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu - to uprawnienia wynosiły 2 normy zaludnienia, a nie 1 normę. Skarżący oświadczył, że na dzień złożenia wniosku posiadał 4 osobową rodzinę, z którą prowadził i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a na dzień zwolnienia ze służby prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem P. i konkubiną D. obecnie żoną. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponownie wskazał przywołując treść art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stwierdził, że w stosunku do emerytów policyjnych znajdują zastosowanie uregulowania zamieszczone w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, dotyczące przydziału lokalu mieszkalnego oraz jego zastępczej formy w postaci uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Z treści art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika wprost, że emeryt msw może otrzymać przydział lokalu o wielkości odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia w dniu zwolnienia ze służby. Zatem - skoro pomoc finansowa ma charakter zastępczy do przydziału lokalu mieszkalnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005r sygn. I SA/Wa 470/04) jej wysokość odnosi wyłącznie do przysługujących norm zaludnienia także w dniu zwolnienia ze służby i trudno zgodzić się z poglądem skarżącego, że w odniesieniu do przysługujących mu norm zaludnienia powinna mieć rozstrzygające znaczenie data złożenia wniosku o pomoc finansową. Sytuacja emerytów policyjnych nie jest tożsama z sytuacją policjantów czynnie pełniących służbę. Emeryci policyjni, bowiem nie są uprawnieni do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca, więc różnicując położenie emerytów msw i funkcjonariuszy miał na względzie fakt niepełnienia dalszej służby i uznał, że datą graniczną w zakresie oceny uprawnienia emeryta do pomocy finansowej i przydziału lokalu mieszkalnego powinien być dzień zwolnienia ze służby. Skarżący nie ma prawa do pomocy finansowej w wysokości 2 norm zaludnienia, ponieważ w dniu zwolnienia ze służby nie mógł być traktowany jako osoba samotna w rozumieniu §2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U., nr 105, poz.884 ze zm.) skoro formalnie pozostawał w związku małżeńskim i jednocześnie nie prowadził z ówczesną żoną wspólnego gospodarstwa domowego, co wynika z jego oświadczenia mieszkaniowego z dnia 1 lutego 1991r. W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z daty 9 luty 2009 r. odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę E. G. podniósł, że składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej w 2007 r. oprócz żony, syna i córki wpisał ojca M. jako członka rodziny. Następnie skorygował wniosek wycofując wpis dotyczący ojca ze względu na to, że nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Stąd w postępowaniu chodziło o uwzględnienie czterech osób a nie pięć. Jednocześnie nie wykazywał, że przed zwolnieniem ze służby prowadził wspólne gospodarstwo z synem P. pochodzącym z nieformalnego związku. Udowadniał, że jeżeli liczą się normy zaludnienia do otrzymania pomocy finansowej na dzień zwolnienia ze służby, to w jego przypadku są to dwie normy zaludnienia a nie jedna. Ponadto nie wykazywał, że był osobą samotną żądając przyznania pomocy w wysokości dwóch norm zaludnienia. Wykazywał, że prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem P. urodzonym przez dniem odejścia ze służby. Z tego tytułu wnosił o przyznanie pomocy finansowej w wysokości przynajmniej dwóch norm zaludnienia skoro organy odmawiały mu przyznania pomocy dla wszystkich członków rodziny, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Odnosząc się do kwestii oświadczeń mieszkaniowych ponownie stwierdził, ze pochodzą z innego postępowania dotyczącego równoważnika za remont lokalu. Fakt nie wpisywania syna P. jako członka rodziny, z którą prowadził wspólne gospodarstwo domowe wynikał z nieznajomości przepisów prawa. Fakt niepobierania tych pieniędzy nie może świadczyć na jego niekorzyść. Ponadto jest to inne postępowanie, które zostaje wszczęte na wniosek pod nazwą "oświadczenie mieszkaniowe". W sprawie pomocy finansowej na budownictwo składał wniosek pod nazwą "wniosek o przyznanie pomocy finansowej" Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezspornym w sprawie było, że skarżący jest emerytem policyjnym. Został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 września 1991 r. Bezspornym było też, że żona skarżącego –A. G. i syn- J. G. mieszkali pod innym adresem Na dzień zwolnienia ze służby skarżący pozostawał formalnie w związku małżeńskim, nie prowadził jednak wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i synem J. Bezspornym było też, że skarżący jest ojcem pochodzącego z drugiego związku syna P. (który urodził się [...] 1991 r., a więc przed dniem zwolnienia ze służby w Policji). Istotą sporu była kwestia wielkości przyznanej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, ponieważ organy określiły ją w wysokości w kwocie 4.012,00 zł. w odniesieniu do jednej normy zaludnienia, natomiast skarżący domagał się jej określenia w wysokości dwóch norm zaludnienia z uwzględnieniem co najmniej syna P. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie, bowiem organy obu instancji przyjęły, że na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 z późn. zm.) (...) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 tej ustawy stanowi, że emerytom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W konsekwencji w stosunku do emerytów policyjnych znajdują zastosowanie uregulowania zamieszczone w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 43, poz. 277 ze zm.), dotyczące przydziału lokalu mieszkalnego oraz jego zastępczej formy w postaci uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W świetle zawartego w tym rozdziale art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Treść art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi przysługuje pomoc finansowa. Jest ona, zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo go otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu/domu przyznawana jest z uwzględnieniem takiej ilości norm zaludnienia, jaka przysługiwałaby policjantowi w wypadku otrzymania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Kwestie członków rodziny uwzględnianych przy przydziale lokalu reguluje art. 89 ustawy o Policji: "Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek: 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia (...). Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 30 września 1991 r. W dniu odejścia ze służby według składanych przez niego oświadczeń mieszkaniowych, będących podstawą do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, posiadał uprawnienia do 1 normy zaludnienia i zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r., nr 131, poz. 1468) wysokość pomocy finansowej wynosi 3. 377 zł na normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny wg uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Kwota, o której mowa w ust.1, podlega corocznej waloryzacji i obecnie wynosi 4.012 zł. Powyższe regulacje wskazują, że błędne było twierdzenie skarżącego podnoszone już w odwołaniu, że w odniesieniu do przysługujących mu norm zaludnienia powinna mieć rozstrzygające znaczenie data złożenia wniosku o pomoc finansową skoro zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wysokość pomocy finansowej na normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny określa się według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Sytuacja emerytów policyjnych nie jest tożsama z sytuacją policjantów czynnie pełniących służbę. Emeryci policyjni, bowiem nie są uprawnieni do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca, więc różnicując położenie uprawnionych do policyjnej emerytury i funkcjonariuszy miał na względzie fakt niepełnienia dalszej służby i uznał, że datą graniczną w zakresie oceny uprawnienia emeryta do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu/domu powinien być dzień zwolnienia ze służby. Skarżący nie ma prawa do pomocy finansowej w wysokości dwóch norm zaludnienia, ponieważ w dniu zwolnienia ze służby jak trafnie przyjęły organy, skarżący nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego z żoną A. i synem J., nie zostały, bowiem spełnione przesłanki wynikające z art. 89 ustawy o Policji, mówiące, że: "Członkami rodziny policjanta (...) są pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym (...) małżonek (...), dzieci (...)". Zasadnie również organy przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje pomoc w wysokości dwóch norm zaludnienia skoro skarżący nie wpisywał swojego syna z drugiego związku tj. P. (który urodził się [...] 1991 r., a więc przed dniem zwolnienia ze służby w Policji), również w oświadczeniach mieszkaniowych w latach następnych. Po raz pierwszy syn P. został wpisany do oświadczenia mieszkaniowego w roku 1997. W konsekwencji zasadnie organy przyjęły, że skarżący na dzień zwolnienia nie mieszkał z synem P., ani też nie prowadził z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Nie można, więc uznać żadnej z wymienionych osób za członków rodziny jego rodziny w myśl art. 89 ustawy o Policji. W konsekwencji zasadnie organy stwierdziły, że na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową, tj. 26 listopada 2007r. skarżący spełniał przesłanki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, jednakże wielkość pomocy finansowej odniosły do jego uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku o przyznanie tej pomocy. Nie był również trafny zarzut skargi dotyczący odwołania się przez organ II instancji do treści innego wniosku (formularza), wypełnianego w innym postępowaniu administracyjnym " w sprawie oceny uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego" oraz, że postępowania w sprawie równoważnika za remont- regulują inne przepisy niż postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będącego zastępczą formą przydzielenia lokalu mieszkalnego przez organy Policji. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Należy też mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (...) (art. 75 §1 kpa). Nie można, więc uznać za uchybienie powyższym przepisom postępowania odwoływanie się przez organy do treści formularzy składanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby na potrzeby uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, w odniesieniu do okoliczności dotyczących członków rodziny wspólnie ze skarżącym zamieszkujących. Należy zauważyć, że zarówno skarżący jak i jego żona, która była także policjantem, w oświadczeniach mieszkaniowych od roku 1990 oświadczali, że mieszkają w różnych miejscowościach, prowadząc oddzielne gospodarstwa domowe, że A. G. decyzją nr [...] przyznano pomoc finansową z przeznaczeniem na remont zamieszkiwanego przez nią budynku (L., ul. A. 8). W analogicznym okresie miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość D. 1. Zgodnie z treścią art. 95 ust 1 ustawy o Policji: Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Organy obu instancji powyższych negatywnych przesłanek do ustalenia prawa pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w ogóle nie rozważały z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77, 80 kpa. Zdaniem Sądu naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Ze względu jednakże na to, że decyzje te przyznawały skarżącemu świadczenie, ich uchylenie mogło by doprowadzić do wydania decyzji odmawiających przyznania świadczenia. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, ponieważ stwierdzone naruszenia prawa nie skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. (art. 134 §2 ppsa). W rozpatrywanej sprawie brak jest wystarczających podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.