VII SA/Wa 1171/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. L. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania P. K. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie altanki na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi M. gm. S. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, miało następujący przebieg. W dniu 21 maja 2007 r. P. K. zgłosił zamiar wykonania robót polegających na budowie altanki na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej we wsi M., gm. S. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia wykonywania robót, przedstawienie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oraz odpowiednich szkiców i rysunków (szkic elewacji i rzutu altany oraz jej lokalizacji na mapie sytuacyjno-wysokościowej), a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnego z wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 242, poz. 2421). Pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. P. K. uzupełnił zgłoszenie wskazując planowany termin rozpoczęcia robót oraz składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne ze wzorem określonym w wymienionym rozporządzeniu. Następnie przy piśmie z dnia 18 czerwca 2007 r. przedłożył dwa egzemplarze mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której określono usytuowanie altanki oraz dwa egzemplarze szkicu koncepcyjnego wykonania altanki - rzut z góry oraz widok elewacyjny. Z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie spełnił wszystkich wymogów postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. tj. nie przedłożył decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Od wymienionej decyzji Starosty [...] odwołał się P] K. podnosząc, iż decyzja ta została wydana w oparciu o błędny stan faktyczny, błędną interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane oraz z naruszeniem art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] w części dotyczącej jej uzasadnienia, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu odwołania P. K. od w/w decyzji organu I instancji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez inwestora w trybie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest budowa altany o powierzchni zabudowy 9,5 m2, na działce nr [...] we wsi M., gm. S. Wskazał także, że zgodnie z art. 30 ust. 2 w/w ustawy, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. A w razie stwierdzenia konieczności uzupełnienia ewentualnych braków dokumentacji, właściwy organ winien wydać postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje wniesieniem sprzeciwu, w drodze decyzji. Argumentując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] zauważył, iż inwestor wykonując nałożony przez organ I instancji obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, co prawda przedłożył dwa egzemplarze planu usytuowania altanki - na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych - oraz dwa egzemplarze szkicu koncepcyjnego wykonania altanki - rzut oraz widok elewacji, jednakże w terminie wyznaczonym na usunięcie braków zgłoszenia nie złożył decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Organ zauważył również, że według ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2001 r. oraz zmianą m. p. z. p. gminy S.-sekcja E uchwaloną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2003 r., działka nr [...] we wsi M., gm. S. położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową. W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach, leśnych. Zdaniem organu odwoławczego projektowana altanka będąca przedmiotem zgłoszenia nie wypełnia przesłanek art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, z którego wynika, iż uzupełnieniem zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej są: parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4.80m, płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę do pojemności do 25 m³ , naziemne silosy na materiały sypkie o pojemności do 30 m3i wysokości nie większej niż 4.50, suszarnie kontenerowe o powierzchni zabudowy do 21 m2. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda [...] uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie noże być lokalizowana na gruncie rolnym w trybie zgłoszenia, tym samym więc organ I instancji słusznie wezwał inwestora postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. do uzupełnienia zgłoszenia o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Uznał także, że w związku z brakiem wykonania obowiązków zawartych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. decyzja Starosty [...] wnosząca sprzeciw jest prawidłowa i zgodna z przepisami art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył P. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił: - rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po upływie 12 miesięcy od momentu doręczenia Wojewodzie [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1980/07; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonywania jakichkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie przez okres 12 miesięcy; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. polegające jedynie na zmianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w stosunku do uzasadnienia nieważnej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. - rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w części dotyczącej żądania od skarżącego przedstawienia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej; - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych poprzez przyjęcie, iż budowa altany, która nie jest trwale związana z gruntem wymaga wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga P. K. zasługuje na uwzględnienie. Badana decyzja organu II instancji jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem w/w kontroli sprawowanej przez Sąd była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez P. K., dotyczącego zamiaru budowy altanki na terenie działki położonej we wsi M. gm. S. jak również postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...], którym organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Wskazać należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28 zgodnie, z którą budowę można rozpocząć jedynie po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29 - 31 wymienionej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji. Sąd stwierdza, iż orzekające w przedmiotowej sprawie organu obu instancji zdają się nie zauważać brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500m2 powierzchni działki i błędnie kwalifikują planowaną przez P. K. inwestycję jako spełniającą wymogi określone w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W świetle przywołanego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Przy czym koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekroczyła dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 21 maja 2007 r., które znajduje się w aktach sprawy P. K. zgłosił Staroście [...] zamiar budowy altanki o powierzchni zabudowy 9,5 m2, na działce nr [...] we wsi M., gm. S. Opisując planowane przedsięwzięcie wskazał, iż altanka będzie wysokości trzech metrów, w przekroju poziomym w formie sześciokąta foremnego wpisanego w okrag o promieniu 1,7 m, z pionowymi słupkami nośnymi drewnianymi sytuowanymi w narożach sześciokąta. Najmniejsza odległość altanki od granicy z sąsiednimi działkami to 9 m. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości to, że powierzchnia zabudowy planowanej altanki nie przekracza 25 m2 i przedmiotowy obiekt to altana ogrodowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie przepisy prawa budowlanego nie definiują bliżej tego typu budowli, ale pojęciem tym się posługują, umieszczając altanę w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a z art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika, że budowa takiego obiektu wymagała jedynie zgłoszenia. Nie kwestionując uprawnień organu przyznanych mu przez art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie stwierdzenia konieczności uzupełnienia ewentualnych braków dokumentacji związanej ze zgłoszeniem, właściwy organ wydaje postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, Sąd zauważa, iż nałożenie przez organ obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów nie może odbywać się w sposób dowolny i z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia wykonywania robót, przedstawienie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oraz odpowiednich szkiców i rysunków (szkic elewacji i rzutu altany oraz jej lokalizacji na mapie sytuacyjno-wysokościowej), a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnego z wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 242, poz. 2421). Stwierdzić należy, iż w świetle treści art. 30 ustawy Prawo budowlane, organy architektoniczno – budowlane dokonując w niniejszej sprawie oceny planowanej inwestycji, uprawnione były do żądania uzupełnienia zgłoszenia o: wskazanie terminu rozpoczęcia wykonywania robót, przedstawienia odpowiednich szkiców i rysunków a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnego z wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. Nie posiadały natomiast prawa żądania od inwestora decyzji zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zwłaszcza, że z brzmienia art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a nie jak w niniejszej sprawie dokonania zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że inwestor w piśmie z dnia 12 czerwca 2007 r. wskazał planowany termin rozpoczęcia robót oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne ze wzorem określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r., a przy piśmie z dnia 18 czerwca przedłożył dwa egzemplarze mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych, na której zaznaczono planowane przedsięwzięcia oraz przedłożył dwa egzemplarze szkicu koncepcyjnego wykonania altanki - rzut z góry oraz widok elewacyjny. Wobec tego w ocenie Sądu nie było przeszkód aby organ dokonał oceny planowanej inwestycji i rozważył, czy w sprawie winien przyjąć zgłoszenie, czy też np. zastosować art. 30 ust. 6 lub 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważa, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazał wprost w swoim rozstrzygnięciu w jakiej kategorii budowli mieści się ich zdaniem planowana altanka. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że projektowana altanka będąca przedmiotem zgłoszenia "nie wypełnia przesłanek art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, z którego wynika, iż uzupełnieniem zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej są: parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4.80m, płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę do pojemności do 25 m³ , naziemne silosy na materiały sypkie o pojemności do 30 m3i wysokości nie większej niż 4.50, suszarnie kontenerowe o powierzchni zabudowy do 21 m2". Organy nie wskazały także na jakiej podstawie przyjęły, że inwestycja ma powstać na gruncie rolnym. Wojewoda [...] wypowiedział się tylko co do tego, iż według ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2001 r. oraz zmianą m. p. z. p. gminy S.-sekcja E uchwaloną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2003 r., działka nr [...] we wsi M., gm. S. położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zapadły z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 na skutek ich błędnej wykładni, a także z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia chociażby kwestii konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.