VII SA/Wa 1980/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Nowak po rozpoznaniu z urzędu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1980/07 ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie altanki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Starosta L., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpoznaniu wniosku inwestora – P. K. – wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie altanki na terenie działki nr ewid. [...] położonej we wsi M. gm. S.. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 25 maja 2007r. do Zamiejscowego Referatu Architektury w S. Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek dotyczący zgłoszenia budowy altanki na terenie działki położonej we wsi M. gm. S.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania postanowienia. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2007r. P. K. uzupełnił zgłoszenie o planowany termin rozpoczęcia robót, stosownie do zapisów art. 30 ust. 5, a ponadto dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne ze wzorem określonym załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004r. (Dz. U Nr 242, poz. 2421). Organ I instancji stwierdził, że jego wątpliwości budzi tylko data złożenia oświadczenia tj. 20 czerwca 2007r., skoro powyższe oświadczenie przesłano w korespondencji z datą nadania 13 czerwca 2007r. W wyznaczonym postanowieniem terminie, inwestor nie przedłożył natomiast decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wymaganej stosownie do postanowień art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78 ze zm.). Zgłaszający budowę altanki nie uzupełnił też wniosku o odpowiednie szkice i rysunki (szkic elewacji i rzutu altany oraz jej lokalizacji na mapie sytuacyjno-wysokościowej), w oparciu o które organ mógłby rozstrzygnąć o zgodności projektowanych założeń z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zgodności planowanej lokalizacji altany z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu I instancji, fakt posiadania uprawnień budowlanych przez osobę dokonującą zgłoszenia, jak sugeruje zgłaszający, nie zwalnia z obowiązku dostarczenia odpowiednich szkiców i rysunków obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania P. K. - uchylił w części dotyczącej uzasadnienia decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Starosty L., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał sprzeciw w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor, wykonując nałożony przez Starostę L. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, przedłożył: dwa egzemplarze planowanego usytuowania altanki naniesione na mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych oraz dwa egzemplarze szkicu koncepcyjnego wykonania altanki - rzut oraz widok elewacji. Wydając sprzeciw w sprawie przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego organ I instancji nie uwzględnił w/w dokumentacji, złożonej w terminie określonym w postanowieniu. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie w części dotyczącej jej uzasadnienia, to jednak uznać należy, iż w/w decyzja jest prawidłowa w części dotyczącej rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa altana jest drewniana, o kształcie sześciokąta, wysokości 3,0 m, zadaszona, z pionowymi słupkami nośnymi drewnianymi, opartymi na bloczkach betonowych lub trelinkach położonych na gruncie. Niniejsza altana nie jest więc obiektem małej architektury, ani budynkiem. Jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego. Budowa tego rodzaju obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie wyłącza budowy altany (poza altaną w rodzinnych ogrodach działkowych) od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt 7/IV SA/Wa 1538/03). Altaną może być nazwany, i tak traktowany, tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu pracowniczych (obecnie rodzinnych) ogrodów działkowych i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie pracowniczych (rodzinnych) ogrodów działkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000r., sygn. akt. IV SA 363/98). Wskazać należy, iż skoro altana jest obiektem, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji, w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla tej instytucji, dlatego po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego - nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznie orzekającego w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Skarżonej decyzji zarzucił błędne odczytanie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1994r. zastosowanego jako podstawa prawna skarżonej decyzji oraz brak staranności w kwalifikacji prawnej zgłoszenia budowy altanki na działce [...] we wsi M. gmina S.. Zdaniem skarżącego argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest całkowicie niesłuszna i obarczona wadą błędnej kwalifikacji prawnej. Ponadto skarżący podniósł, że poruszony w decyzji drugo-instancyjnej problem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ altanka jako nie związana trwale z gruntem nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu, a poza tym na terenie przedmiotowej działki nie występują grunty organiczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W takim trybie rozpoznano niniejszą sprawę. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, wydaje akt administracyjny – decyzję lub postanowienie, których treść rozstrzygnięcia musi być zgodna dyspozycją art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Art. 138 § 1 Kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu należy stwierdzić, że wskazane wyżej przepisy art. 138 Kpa są jasne w swej treści, co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. W wyroku z dnia 16 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1634/05 (publ. LexPolonica nr 1483242) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 138 Kpa zawiera katalog zamknięty sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu administracji drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie, w wyniku złożonego środka zaskarżenia w toku instancji, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Ponadto w w/w wyroku Sąd wprost stwierdził, że podjęcie rozstrzygnięcia, które nie mieści się w granicach dyspozycji art. 138 Kpa - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Wa 297/06, publ. LexPolonica nr 411010, Rzeczpospolita 2006/140 str. C3). Wymienione wyżej stanowisko judykatury sądowoadministracyjnej podzielają również autorzy komentarzy: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, (patrz: s. 603) oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, (patrz: s. 740). A więc określone w art. 138 Kpa rodzaje rozstrzygnięć bezwzględnie wiążą organ odwoławczy w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy wydając inne rozstrzygnięcie niż określone w/w przepisie de facto orzeka w sposób niezgodny z prawem. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylił w części dotyczącej uzasadnienia decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Starosty L., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał sprzeciw w mocy. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przepis art. 138 Kpa, a więc także norma zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 - w ogóle nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które ograniczałoby się do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej wyłącznie uzasadnienia, natomiast w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 107 § 1 Kpa jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. A więc jest ono niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część, ponieważ z niego wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia, które zdaniem organu administracyjnego decydują o wyniku rozstrzygnięcia. Taki charakter uzasadnienia decyzji rzutuje wprost na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, zarówno w odwoławczym postępowaniu administracyjnym, jak również do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Oczywiste rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną in fine w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729). A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność, ponieważ Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym, które w sposób oczywisty narusza normę art. 138 Kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.