II SA/Op 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2008 r., L. S. wystąpił o pozwolenie na budowę 3 wiat magazynowo – gospodarczych, wiaty nr 1 – 1 szt. oraz wiaty nr 2 – 2 szt. na działkach nr: [...], [...], [...], k.m. [...] przy ulicy [...] w P. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] Starosta Prudnicki umorzył postępowanie w sprawie wniosku L. S. o pozwolenie na budowę w/w wymienionych wiat. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zwanej dalej ustawą. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ I instancji wskazał, że w dniu 2 grudnia 2008 r. otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim pisma informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wzniesienia bez wymaganego pozwolenia wskazanych we wniosku wiat na przedmiotowych działkach. W związku z powyższym, Starosta Prudnicki w dniu 12 grudnia 2008 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Następnie podał, iż postanowieniami z dnia 3 marca 2009 r., nr [...], [...] oraz [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim wstrzymał prowadzenie ewentualnych dalszych robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Wobec powyższego oraz ustalenia, iż wiaty, o których mowa we wniosku z dnia 21 listopada 2008 r. zostały już wykonane i wszczęte zostało postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego w sprawie prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, Starosta Prudnicki postanowieniem z dnia 11 marca 2009 r. podjął zawieszone postępowanie. Dalej organ, powołując się na treść art. 32 ust. 4a ustawy, wywiódł, iż w związku z wybudowaniem wiat i prowadzeniem przez organ nadzoru postępowania w sprawie wzniesienia wiat bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyżej decyzji L. S. wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił organowi naruszenie art. 10 K.p.a., co uniemożliwiło mu przedłożenie dodatkowych dokumentów w sprawie. Nadto zdaniem odwołującego, organ I instancji błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 32 ust. 4a ustawy, albowiem nie dotyczy on przypadków przystąpienia do wykonania robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, L. S. podniósł, iż był uprawniony do wybudowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania, ponieważ na terenie objętym wnioskiem jest realizowana budowa w oparciu o wydane przez Starostę Prudnickiego pozwolenie na budowę – dobudowa hali produkcyjnej do istniejącej hali drukarni (I etap) i budowa części administracyjno-socjalnej (II etap). Ostatecznie wskazał na stanowisko przedstawione w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym, aby pozostawić do dalszego użytkowania obiekt wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy należy przed zakończeniem budowy (której on służy) uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, bądź dokonać odpowiedniego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, Wojewoda Opolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji - po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie - organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7 maja 2009 r. wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie budowy, które zostały mu udostępnione w dniu 14 maja 2009 r. Następnie organ wywiódł, iż z akt sprawy, a w szczególności z przedłożonego dziennika budowy wynika, iż przedmiotowe wiaty powstały w okresie pomiędzy 24 sierpnia 2008 r. (kiedy powstał projekt techniczny wiat) a 28 listopada 2008 r. (data przeprowadzenia kontroli na terenie budowy przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim). Organ podniósł również, iż z opisu projektu technicznego wiat wynika, że przeznaczone one są do prowadzenia działalności, a nie jak wskazywał odwołujący do czasowego użytkowania w trakcie budowy. W tym stanie rzeczy, jako niesłuszne uznał organ twierdzenie inwestora, iż wykonanie przedmiotowych wiat nie wymaga pozwolenia na budowę. Dalej organ stwierdził, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, iż wybudowane wiaty, jedna o powierzchni zabudowy 110 m² i dwie po 83 m², przekraczają wielkość 25 m², a zatem na przedmiotową inwestycję wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ostatecznie organ uznał, mając na uwadze treść art. 32 ust. 4a ustawy, iż wykonanie robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia wydanie takiej decyzji i stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie organu, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę należało uznać jako bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie z wniosku skarżącego, ponieważ w tym przypadku okolicznością bezsporną jest fakt, że przedmiotowe wiaty zostały już wykonane. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., organ stwierdził, iż w sprawie nie zostały zebrane żadne nowe dowody, które nie były znane stronie, dlatego też nie zawiadamiano strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo podkreślił, iż powyższe nie powodowało ograniczeń dla strony postępowania do przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył L. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; - art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się organu wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewezwanie strony przez organ wyższego stopnia, przed wydaniem decyzji, do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; - art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewykorzystanie przez organ orzekający wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów dla wykazania wiarygodności okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, iż organ dokonał dowolnej i niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał, iż wiaty wybudowane zostały w 2006 r., a nie jak twierdzi organ, powołując się na nieistniejący zapis w dzienniku budowy, w okresie pomiędzy 24 sierpnia 2008 r. a 28 listopada 2008 r. W ocenie skarżącego, przedmiotowe wiaty mają status obiektów tymczasowych, których obecna funkcja - wybudowane dla potrzeb prowadzonej budowy - uzasadnia twierdzenie, iż ich budowa nie wymagała zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Skarżący ponownie podniósł, iż wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę było konsekwencją stanowiska przedstawionego w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, opisując kolejne etapy prowadzonej inwestycji budowlanej, które poprzedziły wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ostatecznie skarżący wskazał, iż jego zdaniem organ nie powinien był opierać się na ustaleniach dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem postępowanie prowadzone przez ten organ nie zostało ostatecznie zakończone. W ocenie skarżącego organ powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sprawy przed organami nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, wyjaśnił, że pismem z dnia 7 maja 2009 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, które potwierdzałyby, że na terenie objętym wnioskiem realizowana jest budowa, bowiem okoliczność ta nie wynikała z akt przesłanych przez Starostę Prudnickiego. W dniu 14 maja 2009 r. dokumenty te zostały udostępnione, co pozwoliło na wyjaśnienie wątpliwości związanych z budową przedmiotowych wiat. Organ podkreślił również, że z art. 32 ust. 4a wynika, iż pozwolenia na budowę nie wydaje się w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych. Na rozprawie w dniu 20 października 2009 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę, podnosząc, że organy w swoich rozstrzygnięciach nie uwzględniły stanowisk i wyjaśnień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż przedmiotowe wiaty, wbrew twierdzeniom organu są obiektami legalnymi i będą służyć na cele budowy jeszcze około roku. Natomiast intencją skarżącego było doprowadzenie do przekształcenia wiat, jako obiektów tymczasowych, na obiekty służące produkcji. W ocenie pełnomocnika skarżącego istnieje luka prawna, która nie pozwala na takie zagospodarowanie wiat, aby stały się legalnymi obiektami budowlanymi, jednakże ten stan nie może obciążać inwestora, a w efekcie nakładać na niego obowiązek rozbiórki i ponoszenia kolejnych kosztów związanych z wybudowaniem obiektu budowlanego odpowiadającego parametrom przedmiotowych wiat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku L. S. o pozwolenie na budowę 3 wiat magazynowo -gospodraczych. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, odpowiadają wymogom prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Ponadto, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie wskazać również należy na treść art. 32 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Artykuł 32 ust. 4a stanowi zabezpieczenie zasady wypływającej z art. 28 ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Samowolne podjęcie robót budowlanych wyłącza możliwość udzielenia na te prace pozwolenia na budowę i prowadzi do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, które w pełni podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, iż realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a postępowanie w tym zakresie powinno na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. ulec umorzeniu. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma bowiem charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a zatem może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98, LEX nr 53387; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07, Lex nr 468743; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997). Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 11 listopada 2008 r. o pozwolenie na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że okolicznością bezsporną w sprawie był fakt, iż przedmiotowe wiaty istniały zarówno w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, jak i w dacie rozstrzygania przez organy. Słusznie zatem organ uznał, iż wykonanie przedmiotowych wiat przez inwestora uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na ich budowę i stanowi o bezprzedmiotowości tego postępowania. Odnotować bowiem należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 ustawy, organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek, w razie potrzeby, określenia w decyzji m.in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Gdyby zatem przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia po zakończeniu robót, to elementy określone w art. 36 ustawy, a przewidziane do zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę, byłyby nieadekwatne do stanu faktycznego, a przez to niemożliwe do wyegzekwowania. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo, C. H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 407). Dlatego też w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie mogły wydać decyzji o pozwoleniu na budowę już po wykonaniu przedmiotowych wiat, bowiem decyzja taka nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż decyzja o pozwoleniu na budowę służy wyłącznie rozpoczęciu robót budowlanych, natomiast w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana, udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu. W ocenie Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 K.p.a. bowiem organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy. Świadczy o tym także okoliczność, iż w celu wyjaśnienia, czy na terenie objętym wnioskiem realizowana jest budowa, wezwał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów. Nie można również uznać za trafny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. bowiem organ II instancji nie miał w dyspozycji materiału dowodowego, który nie byłby znany stronie. Stąd też nie był obowiązany wezwać skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem innych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei rozważając podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż jego intencją nie było wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, ale doprowadzenie do przekształcenia wiat, jako obiektów tymczasowych, na obiekty służące produkcji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organy obu instancji będąc związane wnioskiem skarżącego z dnia 11 listopada 2008 r. o pozwolenie na budowę przedmiotowych wiat w tym zakresie przeprowadziły przedmiotowe postępowanie. Dostrzec bowiem należy, że z treści wniosku skarżącego, stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wyraźnie wynika, iż ubiegał się on o wydanie pozwolenia na budowę, a więc organy nie mogły mieć wątpliwości co do zakresu przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania pozostaje również wywodzona przez skarżącego okoliczność, iż organ nie uwzględnił stanowiska zawartego w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdzić bowiem należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie były związane stanowiskiem przedstawionym przez w/w organ. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.