VII SA/Wa 1108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. P., E. P. i W. P. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., stwierdzającą, że decyzja tego organu z dnia [...] września 2007 r. o nakazie rozbiórki została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej, gdyż w postępowaniu nie brały udziału bez własnej winy osoby mające przymiot strony, a więc została obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak nie zostanie ona uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tejże decyzji z dnia [...] września 2007 r. Decyzja organu I instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2007 r, dotyczącą nakazania G. P. na podstawie art. 48 ust. 1 Ustawy z dnia 07.07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zmianami) wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanych przybudówek zlokalizowanych przy budynku mieszkalnym i samowolnie wykonanej więźby dachowej na istniejącej części budynku mieszkalnego i wyżej wymienionych przybudówkach na działce nr ewid. [...], położonej w K. Organ wskazał, że brak udziału E. U. i W. P. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki uzasadniający wznowienie postępowania (art. 145 par. 1 pkt 4 kpa), nie wpłynął na prawidłowość zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, iż nie ma podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Organ stanął na stanowisku, że zarówno dach, jak i ściany budynku były wznoszone w tym samym okresie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i nie ma konieczności rozdzielania postępowania na zagadnienia dotyczące poszczególnych elementów budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. P. wnosił o uchylenie decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucał organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co do czasu wykonania robót budowlanych, a w konsekwencji co do zastosowania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do robót wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto skarżący podnosił, że nakaz rozbiórki został orzeczony na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wobec nie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w szczególności nie przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego organy winny uwzględnić zmianę przepisów ustawy Prawo budowlane, w wyniku której uzyskanie warunków zabudowy może nastąpić w toku postępowania legalizacyjnego. Skarżący podniósł także, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest niewykonalna, bowiem w dacie wydania decyzji rozbiórkowej dach był przykryty, a nakaz rozbiórki dotyczy jedynie więźby dachowej, zaś bez rozbiórki całego dachu nie jest możliwa rozbiórka przybudówek. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego art. 7 i 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 146 § 2 k.p.a. mógłby mieć zastosowanie jedynie w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzję taką należy uznać za przedwczesną, bowiem organ przesłanki wyżej wymienionej nie wykazał. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że postępowanie nadzwyczajne toczyło się w trybie wznowieniowym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organ bada decyzję na dzień jej wydania pod kątem wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Istotą wznowienia postępowania jest dążenie wnioskodawcy do uchylenia decyzji dotychczasowej i powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się w tym postępowaniu, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta co do istoty. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami postępowania i usunięcie tych wadliwości przez wydanie rozstrzygnięcia w jednej z form przewidzianych w art. 151 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (głównym), zatem organ wydając decyzję co do meritum sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpoznaje sprawę na nowo, a więc stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydawania tej nowej decyzji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrok z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 325/07). Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2007 r. o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się jednak do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że z dniem 6 grudnia 2008 r. uległ zmianie przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę prawną nałożenia obowiązków. Miało to miejsce w związku z uznaniem, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ogłoszonym w dniu 29 grudnia 2007 r, przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej i utratą mocy z tym dniem ww. przepisu we wskazanej części. Przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki było nie złożenie przez inwestora w zakreślonym terminie dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, a przede wszystkim zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym niemożność przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wynikała z tego, że grunt na którym znajduje się nieruchomość inwestora nie był w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymował się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy winny mieć na względzie, że prowadzona przez skarżącego budowa (rozbudowa) budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. W szczególności organ nakładając postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu dążył do ustalenia, czy obiekt samowolnie rozbudowany jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie może więc mieć znaczenia termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zrównanie, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozycji inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym i na terenach pozbawionych takiego planu oznacza dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli. Stosownie do art. 146 ust. 2 k.p.a., rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Znaczenie ma wyrażenie "wyłącznie", użyte w tym przepisie (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006r, sygn. akt IV SA/Wa 2172/05, LEX 281891). Oznacza to, że organ winien w postępowaniu wznowieniowym wykazać, że nawet gdyby uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. Natomiast jeśli organ nie wykaże, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uchyleniu w tym postępowaniu może w razie potrzeby ulec także postanowienie przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, a może być w postępowaniu zwykłym zakwestionowane przy zaskarżeniu decyzji wydanej w dalszym toku postępowania administracyjnego (art. 142 k.p.a.). Należy bowiem mieć na względzie, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego (rozbudowanego) samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Powyższe wskazania organ I instancji winien mieć na uwadze przystępując do rozważenia na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, czy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).