I OSK 461/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1000/09 w sprawie ze skargi T. L. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi T. L. i K. B., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta Krakowski orzekł: 1. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0106ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., na rzecz B. N., M. T., S. N. oraz M. N. - każdemu po 1/4 części, 2. o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 6.111 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, tj. każdego do zwrotu kwoty 1.527,75 zł, 3. o określeniu terminu i sposobie zapłaty powyższej kwoty, 4. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0475ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid, [...] m. Kraków, w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., na rzecz następujących osób: Z. P. w 1/3 części, B. N. w 1/12 części, M. T. w 1/12 części, S. N. w 1/12 części, M. N. w 1/12 części, M. N. – A. w 5/48 częściach, J. N. – G. w 5/48 częściach, T. N. w 1/16 części, M. N. w 1/16 części; 5. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 4 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 25.084 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, a mianowicie: Z. P. - do zwrotu kwoty 8.361,34 zł, B. N. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, M. T. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, S. N. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, M. N. - do zwrotu kwoty 2.090,33 zł, M. N. – A. - do zwrotu kwoty 2.612,92 zł, J. N. – G. - do zwrotu kwoty 2.612,92 zł, T. N. - do zwrotu kwoty 1.567,75 zł, M. N. - do zwrotu kwoty 1.567,75 zł, 6. o określeniu terminu i sposobie zapłaty powyższej kwoty. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo - Usługowe "[...]" [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty Krakowskiego zarówno co do celu wywłaszczenia, jak i co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel. W sprawie spełniono także pozostałe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem do wniosku przyłączyli się wszyscy następcy prawni byłego właściciela. Sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, jednakże wbrew temu co w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podał Starosta Krakowski na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości znajduje się infrastruktura elektroenergetyczna. Wojewoda ocenił, że fakt ten pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo Wojewoda Małopolski wskazał, że wykorzystany dla potrzeb postępowania operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a., gdyż został on wykonany nie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, lecz na zlecenie strony ubiegającej się o zwrot nieruchomości. Mimo to, kierując się regulacją art. 75 k.p.a. uznano, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości omawianego dowodu w postaci omawianego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego Wojewoda Małopolski stwierdził, że uzasadnienie zawarte we wskazanym wyżej operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość rozumowania przeprowadzonego w opinii. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. L. i K. B., zarzucając naruszenie art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje I i II instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]" [...], co narusza przepis art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. Spółka prawa cywilnego nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Nie ma ona osobowości prawnej ani też innego rodzaju podmiotowości na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jest to bowiem jedynie stosunek cywilnoprawny o charakterze obligacyjnym. Stronami takiego postępowania mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej, jeżeli w jej rozstrzygnięciu mają interes prawny. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Omawiając przeprowadzoną na podstawie art. 227 u.g.n. waloryzację wypłaconego odszkodowania zwrócono uwagę, że Starosta Krakowski powołał się na "wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP", jednakże bez podania miejsca ich publikacji i bez określenia, że są to wskaźniki ogłaszane przez Prezesa GUS, co uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Brak dokładnego podania źródła publikacji zastosowanych wskaźników uniemożliwił, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dokonanie kontroli decyzji w zakresie waloryzacji. Jednocześnie wskazano, że operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Nie podzielono jednak zarzutu skargi, że niedopuszczalne jest wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w oparciu o operat sporządzony na zlecenie jednej ze stron. Jednakże gdy sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Powyższy obowiązek, w ocenie Sądu I instancji, nie został wypełniony, bowiem organy bezkrytycznie przyjęły przedłożony przez stronę operat szacunkowy, który zawiera liczne uchybienia. W operacie rzeczoznawca podaje wprawdzie, że celem wyceny jest określenie wartości rynkowej nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i datę zwrotu dla ustalenia czy wartość zwracanych działek wskutek działań na niej podjętych po dacie wywłaszczenia uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu, a we wniosku końcowym przyjmuje, że nastąpiło zwiększenie wartości działki nr [...] o kwotę 5.491 zł i działki [...] o kwotę 24.605 zł. Wniosek ten jednakże nie jest logicznym następstwem dokonanych w operacie wyliczeń. WSA w Krakowie analizując szczegółowo znajdujący się w aktach administracyjnych operat szacunkowy wskazał, iż w większości składa się on z tabel, do których brak uzasadnienia, co sprawia, że jego odczytanie jest utrudnione. Operat nie zawiera informacji o warunkach transakcji dotyczących porównywanych nieruchomości. Zwrócono m. in. uwagę, że z tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu nie wynika dlaczego z nieruchomości porównywanych tylko nieruchomość "C" ma podobne położenie - lokalizację, dlaczego wyceniana nieruchomość ma lepsze przeznaczenie terenu niż nieruchomość porównywana "D" (skoro teren nieruchomości "D" objęty jest aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną lub jednorodzinną). Ponadto w tabeli na stronie 13 operatu "Nieruchomość wyceniana - nieruchomość "A", "B" podano, że waga cechy "położenie – lokalizacja", przy jej określeniu na 30% i określeniu jej udziału kwotowego na 207 zł, w odniesieniu do nieruchomości "A" pomniejsza jej wartość o 50% wagi cechy, a w odniesieniu do nieruchomości "B" o 100% wagi tej cechy, co odpowiada kwocie 103,50 zł i 207 zł. Jednakże operat nie wyjaśnia dlaczego cena jednostkowa nieruchomości "A" ze względu na jej lokalizację ([...] ul. [...]) została pomniejszona o 103,50 zł, a cena jednostkowa nieruchomości "B" ze względu na jej lokalizację ([...] ul. [...]) o 207 zł. W ocenie WSA w Krakowie treść operatu szacunkowego nie odpowiada na pytanie, czy wskutek działań podjętych na wycenianej nieruchomości po dacie wywłaszczenia wartość tej nieruchomości uległa zmniejszeniu albo zwiększeniu. Wyliczona kwota opiera się na przyjętym przez rzeczoznawcę - bez żadnego uzasadnienia - założeniu, że zagospodarowanie nieruchomości wycenianej (utwardzenie żużlem) powoduje wzrost jej wartości. Z naruszeniem przepisu art. 81 k.p.a. organy nie oceniły przedłożonego operatu szacunkowego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż organy prowadzące postępowanie w ogóle nie dokonały oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dokonano oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, czemu dano wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wzięto w tym zakresie przy analizie operatu, jako materiału przedstawionego przez stronę, pod uwagę art. 75 k.p.a., podkreślając jednak, iż rzeczoznawca majątkowy przedstawił przesłanki na jakich oparł swoje ustalenia i określił wzrost wartości nieruchomości, co pozwoliło na dokonanie analizy logiczności i poprawności wysnutych wniosków. Zatem nie można uznać, iż doszło do braku oceny kwestii zwiększenia wartości nieruchomości i udowodnienia wynikającej z tego wartości. Ponadto wskazano, że przepisy prawa procesowego określające reguły wszechstronnej oceny materiału dowodowego nie dają podstaw do ingerencji w wiadomości fachowe określone uprawnieniami zawodowymi rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na brak uprawnień oraz wiedzy specjalistycznej po stronie organu prowadzącego postępowanie. W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2010 r. T. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania wobec tego, iż T. L. i K. B. z dniem [...] grudnia 2010 r. przestali być dzierżawcami nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo wywiódł bowiem obowiązek organu rozpoznającego sprawę poddania ocenie merytorycznej sporządzonego operatu. Znajdujący się w aktach niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia [...] września 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jest opinią biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym ale również materialnym, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Takiego podważenia, w świetle obowiązujących regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie można opierać na ogólnikowym zarzucie ograniczenia dopuszczalności kontroli operatu szacunkowego wyłącznie pod względem formalnym. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wskazał zarówno na braki dotyczące rzetelnego ustalenia podlegającego zwrotowi odszkodowania, co w odniesieniu do decyzji trafnie zostało zakwalifikowane jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jak i na wady samego operatu, który - poza oceną formalną - nie został przez organ poddany analizie. Wobec tego ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do wniosku T. N. zawartego w piśmie z dnia 23 grudnia 2010 r. należy wskazać że Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w stanie faktycznym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności podnoszone w piśmie procesowym nie mają znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej. Stanowią okoliczność mającą znaczenie w rozpoznaniu sprawy przez organy administracji, po uchyleniu decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.