II SA/Wr 402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki samodzielnie realizowanego budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. z dnia [...]. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał inwestorowi – M. S. rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], obręb B. W., gmina W.W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]r. na wniosek Z. P. – właściciela nieruchomości nr [...] położonej w B. W. W dniu [...]r. na zainwestowanej nieruchomości przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w B. W. nr [...], w odległości ok. 1,0 m od sąsiedniej nieruchomości tj. działki o numerze ewidencyjnym [....], realizowany jest budynek z przeznaczeniem na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego. Wykonano fundamenty o wymiarach 15,0 m x 6,0 m, ściany zewnętrzne murowane z pustaków typu "A." /na wys. 3,0 m/, szalunek-wieniec w celu budowy stropu. Według oświadczenia M.S roboty budowlane zostały rozpoczęte w [...] roku na podstawie stosownego pozwolenia przez ówczesnego właściciela nieruchomości F. S. i przerwane po wykonaniu fundamentu i ścian zewnętrznych. Obecny inwestor, M. S. wznowił roboty w [...]r. wykonując szalunek pod wylanie wieńca stropowego. Inwestor nie posiada zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że wobec takich ustaleń faktycznych organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów w terminie do dnia [...]r. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że przepis art. 48 ust. 4 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 tzn. nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł M. S. zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 6-9 oraz art. 75 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący i niezgromadzenie w sprawie całego materiału dowodowego, który mógłby posłużyć do właściwej oceny stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie przepisów art. 48 ust. 2, 3 i 5 /bez wskazania aktu prawnego/ poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia jedynie materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 75 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia procedury umożliwiającej inwestorowi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem w trybie przepisów art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a ponadto o ponowne przeprowadzenie oględzin kontynuowanej budowy budynku gospodarczego, objętego nakazem rozbiórki w celu stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego okoliczności faktycznej tj. kontynuowania budowy budynku gospodarczego na starych fundamentach oraz zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dopuszczenie jako dowodu wszystkiego co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodów z dokumentów Urzędu Gminy w W. W., zeznań świadków czy opinii biegłych. W uzasadnieniu odwołania M. S. przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, opisany już wcześniej w uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i zamieścił argumentację odpowiednią do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Poinformował również, że przed zapowiedzianą na dzień [...]r. kontrolą robót budowlanych – jako inwestor – czynił starania o wgląd do dokumentacji dotyczącej przedmiotowej budowy w archiwach Urzędu Gminy w W. W., lecz stwierdzono tam, że dokumenty zostały zniszczono z uwagi na terminy wynikające z ustawy o ich archiwizowaniu. W ocenie odwołującego się dokumenty te powinny być przechowywane przez okres 50 lat. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...]r. Nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że M. S., inwestor przedmiotowych robót budowlanych, buduje na działce nr [...] obiekt z przeznaczeniem na cele gospodarze o wymiarach 15 m x 6 m oraz wysokości 3 m, z murowanymi ścianami, jeszcze niezadaszony - wykonano szalunek w celu wylania stropu. Opisane roboty budowlane zrealizowano bez uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu, pomimo iż opisany zakres robót jednoznacznie wskazuje na budowę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 ust. 6 ww. ustawy, przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Nadto przedmiotowy budynek spełnia dyspozycję przepisu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przez pojęcie budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Takie obiekty nie zostały wyłączone, na mocy art. 29 i 30 omawianej ustawy, z kategorii obiektów budowlanych, których realizacja wymaga uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że inwestor, wykonując roboty budowlane polegające na budowie spornego obiektu bez stosownego pozwolenia, naruszył dyspozycję art. 28 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo realizacji przedmiotowej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepisy dopuszczają możliwość uruchomienia przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Wdrożenie owego trybu uzależnione jest, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, od ściśle określonych przesłanek. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było uruchomienie procedury legalizacyjnej. Przepis ten stanowi: "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzeniem obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Następnie, zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, zobowiązuje się inwestora do przedłożenia w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że zobowiązany, pomimo skutecznego doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...] z dnia [...]r., nie dostarczył w wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...]r., stosownej dokumentacji, w konsekwencji czego organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wydał nakaz rozbiórki spornego obiektu. Organ odwoławczy – nie podważając prawidłowości tego rozstrzygnięcia, uznał, iż nieuprawnione było zarówno wstrzymanie przedmiotowej inwestycji, jak również zobowiązanie M. S. do przedłożenia stosownej dokumentacji w celu ewentualnej legalizacji spornego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego zauważyć należy, że obiekt ten nie spełnia jednej z podstawowych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest mianowicie umiejscowiony w odległości około 1 m od granicy z działką sąsiednią, co oznacza, że narusza on przepisy techniczno - budowlane, a konkretnie przepisy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego m. in. prawidłową lokalizację obiektu na działce w stosunku do jej granic i działek sąsiednich, i to w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe czyni niedopuszczalnym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie procedury naprawczej przewidzianej w ww. art. 48 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...] z dnia [...]r. uznać należy za niewątpliwie niezasadne. W uznaniu organu orzekającego nie ma to wpływu na treść wydanego w badanej sprawie rozstrzygnięcia, które z uwagi na ustalony w toku postępowania stan faktyczny jest prawidłowe i uzasadnione. Zastosowanie przez organ I instancji dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie nieuniknione, a przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ nadzoru budowlanego, ani tym bardziej inwestor, nie może ich zmieniać czy dowolnie modyfikować. Odpowiadając natomiast na zarzuty podniesione w odwołaniu organ uznał, iż pozostają one bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jak słusznie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. /sygn. akt II OSK 1197/05/, "jeżeli następstwo prawne /po stronie właścicieli nieruchomości/ nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości – jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają". Fakt zatem rozpoczęcia budowy spornego obiektu przez inny podmiot, tj. przez dziadka inwestora F.S., pozostaje bez znaczenia wobec przepisów ustawy – Prawo budowlane. Podobnie domniemane uzyskanie przez wyżej wymienionego stosownego pozwolenia właściwego organu na realizację przedmiotowej inwestycji - jak bowiem ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, pierwotny Inwestor rozpoczął budowę w roku [...] uzyskawszy wymaganą zgodę. W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wyznaczała 2-letni okres ważności pozwolenia na budowę. Niepodjęcie bądź niekontynuowanie robót budowlanych przez czas dłuższy niż wskazane 2 lata były jednoznaczne z wygaśnięciem owego pozwolenia, a tym samym oznaczało w przypadku wznowienia robót konieczność uzyskania nowego pozwolenia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie że obowiązująca przed obecnie funkcjonującą w obrocie prawnym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawa z dnia 24 października 1974 r. nie ustanawiała obowiązku przechowywania dokumentacji robót budowlanych w sposób, jaki na dzień dzisiejszy określa go art. 63 ww. ustawy. Ponadto organ orzekający wskazał, że uzyskanie przez F. S. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nie ma znaczenia z uwagi na - osobę inwestora. Posiadane przez wyżej wymienionego pozwolenie na budowę wskazywało jego właśnie jako inwestora, tzn., że F. S. był jedynym podmiotem uprawnionym do wykonania przedmiotowego budynku. W konsekwencji przerwania robót budowlanych i nie podjęcia ich w określonym przepisami prawa terminie pozwolenie wygasło. Nie ulega natomiast wątpliwości, że M. S. nie uzyskał zgody właściwego organu na realizację przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że podjął ją nielegalnie. Działanie takie stanowi zaś typowy przykład samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji samowolnej realizacji inwestycji istotny jest zatem jedynie fakt jej przeprowadzenia bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia. Niezgodność zaś przedmiotowego budynku z przepisami techniczno - budowlanymi w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem wyklucza zastosowanie przewidzianej w prawie budowlanym procedury naprawczej, a tym samym definitywnie przesądza o konieczności rozbiórki spornego obiektu. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do zawartego w odwołaniu twierdzenia, iż przedmiotowa budowa jest zgodna zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami techniczno-budowlanymi i uznał, że nie można zgodzić się z jego treścią, bowiem powołana i przedłożona opinia Urzędu Gminy W. W. z dnia [...] r. potwierdza zgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale nie ma w niej mowy o tym, jakoby, budynek spełniał wymogi określone przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu odwoławczego, wymogów tych nie spełnia, zatem w konsekwencji powyższych ustaleń i wobec jednoznaczności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzić należy, iż orzeczona rozbiórka samowolnie realizowanego budynku gospodarczego, jest zasadna. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M. S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. art. 6, 7, 8, 9 i 15 oraz art. 75 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie właściwej i prawidłowej oceny stanu faktycznego, a ponadto naruszenie przepisów art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa realizowana jest bez ostatecznej decyzji właściwego organu. Wobec tak sformułowanych zarzutów M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto "wskazanie organowi I i II instancji przeprowadzenie nakazującej inwestorowi inwestycji do stanu zgodnego z prawem w trybie przepisów art. 48 ust. 2 prawa budowlanego". W uzasadnieniu skargi M. S. przedstawił argumentację zbieżną z zamieszczoną wcześniej w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a dodatkowo oświadczył, że niezrozumiały jest dla niego zarzut niespełnienia przez niedokończony obiekt wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, bowiem w 1979 roku F. S. uzyskał pozwolenie na budowę, co oznacza, że wówczas obiekt spełniał wszystkie wymogi w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, podając w uzupełnieniu, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący podtrzymał skargę i wyjaśnił dodatkowo, że obiekt został wykonany przez jego poprzednika, a zamierzone zadaszenie i wykonanie wieńca miało zapobiec dalszej jego dewastacji. Obecna na rozprawie pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i skorzystaniu z dyspozycji przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego wymaga zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 § 1 i art. 80 kpa, z treści których wynika – odpowiednio – że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy też zwrócić uwagę, że w przepisie art. 75 § 1 kpa ustawodawca wskazał, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu organy właściwe w rozpoznawanej sprawie nie zastosowały się do powołanych powyżej przepisów, powodując w konsekwencji wadliwość podjętych orzeczeń, wymagającą wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zważyć bowiem należy, że podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym stanowił przepis art. 48 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Powiatowy organ nadzoru budowlanego uwzględnił również przy orzekaniu w sprawie przepis art. 48 ust. 4 przywołanej ustawy, ale organ odwoławczy zakwestionował możliwość powoływania się na ten przepis, uznając – wobec naruszenia przez realizowaną inwestycją przepisów budowlanych – za nieuzasadnione i nieuprawnione podjęcie przez organ pierwszej instancji procedury legalizacyjnej, a poprzez to za zbędne odwoływanie się do sankcji przewidzianej w wskazanym przepisie, a związanej z czynnościami naprawczymi. Nakazując rozbiórkę budynku gospodarczego wykonywanego na działce nr[...], obręb B. W organ pierwszej instancji uznał, że budowa tego obiektu realizowana jest bez ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w tym zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast organ odwoławczy w początkowej części uzasadnienia przyjmuje w tym zakresie stanowisko prezentowane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, a w zakończeniu uzasadnienia stwierdza, że "... uzyskanie przez Pana F.S. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nie ma znaczenia na gruncie niniejszej sprawy również z uwagi na samą osobę Inwestora. Posiadane przez wyżej wymienionego pozwolenie na budowę wskazywało jego właśnie jako Inwestora, tzn. Pan F. S. był jedynym podmiotem uprawnionym do wykonania ww. budynku". /str. 4 uzasadnienia/. Takie sformułowanie wskazuje na to, że organ drugiej instancji przyjmuje, iż roboty budowlane związane z wykonywaniem przedmiotowego obiektu w 1979 roku rozpoczęto na podstawie pozwolenia na budowę i do momentu ich przerwania przez ówczesnego inwestora – F. S. prowadzono legalnie. Potwierdza to zresztą podając w uzasadnieniu, że " ... jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, pierwotny Inwestor rozpoczął budowę w roku 1979 uzyskawszy wymaganą zgodę." /str. 4 uzasadnienia/. Niezależnie od tego, że nie można zaakceptować niekonsekwencji i niejednoznaczności stanowiska organu odwoławczego wobec zasadniczej w sprawie kwestii, jaką jest legalność lub nielegalność przedmiotowej inwestycji, to należy również zwrócić uwagę, że przesłanką uznania tej inwestycji przez organy orzekające za samowolną była niemożność odnalezienia dokumentów mogących potwierdzić fakt przystąpienia w 1979 roku przez ówczesnego inwestora do robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego budynku gospodarczego w sposób zgodny z prawem. Istotne przy tym jest, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ obowiązujące w dacie rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji nie nakładały – co przyznaje w uzasadnieniu organ odwoławczy – na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący przepis art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia – zdaniem Sądu – do przyjęcia, że przedmiotowy budynek był realizowany /do istniejącego etapu/ bez pozwolenia na budowę. Skoro bowiem przepisy obowiązujące w czasie rozpoczęcia prac budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt ten został w całości zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek również w obecnym stanie prawnym nie byłby uprawniony, bowiem nawet gdyby z różnych przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994r., dopuszczalne byłoby dowodzenie – z uwzględnieniem art. 75 kpa, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Zarówno bowiem w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku, jak i ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 45/08; Lex nr 485810/. Pierwszorzędną zatem powinnością organu uprawnionego do prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie jest zatem wyjaśnienie w sposób jednoznaczny – przy wykorzystaniu dopuszczonych przez ustawodawcę środków dowodowych – kwestii posiadania przez F. S. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu przed rozpoczęciem jego realizacji w 1979 roku. Przy tym wątpliwości w tym zakresie nie można – zdaniem Sądu – wykorzystać w sposób niekorzystny dla obecnego inwestora. W kontekście tych rozważań należy też zwrócić uwagę na materialnoprawne konsekwencje omawianej powyżej kwestii. W ocenie Sądu stwierdzenie legalnego przystąpienia przez F. S. do realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego wyłącza możliwość kwestionowania jego zgodnego z prawem usytuowania względem sąsiedniej działki /tj. w odległości 1 m od granicy z nią/, a w następstwie tego formułowania wobec obecnego inwestora zarzutu o niezgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli bowiem F. S. rozpoczynając budowę dysponował ważnym pozwoleniem na budowę, to musiało ono uwzględnić również usytuowanie obiektu nim objętego w miejscu jego faktycznego posadowienia na działce, czyli w istniejącej odległości od działki sąsiedniej. M. S. kontynuując roboty budowlane dostosował się do stanu i formy obiektu, będących wynikiem prac przeprowadzonych przez pierwotnego inwestora. Uznanie legalności działań F. S. związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczego musiałoby również spowodować, że za samowolne można by uznać jedynie roboty budowlane wykonane na tym obiekcie przez skarżącego i tylko części obiektu powstałego w wyniku zrealizowania tych robót mogłaby dotyczyć ewentualna sankcja ustawowa. Objęcie bowiem nakazem rozbiórki budynku gospodarczego również w części zrealizowanej legalnie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach i jest niezgodne z ustrojowymi zasadami i koncepcją państwa prawa. Ponadto – zdaniem Sądu – organy właściwe w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie poza zakresem podjętych czynności wyjaśniających pozostawiły przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w którym ustawodawca – w określonych w tym przepisie warunkach – zwolnił z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę m.in. budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych. Zamiar kontynuowania przez M.S. robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym nie eliminuje konieczności kwalifikowania ich – jak szczegółowo wyjaśnił to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazując przepisy art. 3 ust. 2 i ust. 6 ustawy – Prawo budowlane – jako budowę obiektu budowlanego. Nie można bowiem różnie traktować poszczególnych robót budowlanych czy etapów prac zmierzających do realizacji tego samego obiektu. Okoliczności faktyczne istniejące w rozpoznawanej sprawie wymagały również – w uznaniu Sądu – odniesienia się w toku postępowania do wskazanego wcześniej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i właściwego rozważenia go przy uwzględnieniu zasad interpretacyjnych. Ocena dokonana w tym zakresie determinuje inne czynności procesowe, w tym orzecznicze, właściwego w sprawie organu, a przede wszystkim wyznacza ewentualny tryb naprawczy, który – zasadniczo – może być uruchomiony na podstawie art. 48 ust. 2 albo art. 49 b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zróżnicowanie przez ustawodawcę elementów tego trybu i obowiązków inwestora powoduje, że za przedwczesne i wydane bez dokonania stosownych ustaleń faktycznych należało uznać postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. Nr[...], przyjmujące w podstawie prawnej przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, właściwy dla obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W polskim prawie administracyjnym podstawą każdego rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących praw i obowiązków obywateli jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dające możliwość załatwienia jej w sposób odpowiadający porządkowi prawnemu /por. E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006/. Z tych względów Sąd objął kasacyjnym orzeczeniem podjętym w tej sprawie również opisane powyżej postanowienie. Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, a przede wszystkim wyjaśnić w sposób prawidłowy istotne w sprawie okoliczności faktyczne i odpowiednio do dokonanych ustaleń podjąć czynności orzecznicze. H.B. 18.11.2009r.