II OSK 293/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1173/09 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia od H. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1173/09, po rozpoznaniu skargi H. B. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. (znak: [...]), umarzającą postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nawiezienie gruntu pochodzącego z wykopów pod fundamenty na działkę nr [...] w K. gm. C. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 28 marca 2006 r. H. B. wystąpiła o "wydanie zgody na dokonanie zwózki ziemi na działkę nr [...] położoną w K. gmina C. ". Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta N. umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem, po uznaniu, iż "żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na Starostę obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na podniesienie terenu działki poprzez nawiezienie ziemi w drodze decyzji". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie postępowanie w niniejszej sprawie stało się, zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kpa, bezprzedmiotowe, bowiem brak jest przepisów mogących stanowić podstawę zezwolenia - w drodze decyzji administracyjnej - na nawiezienie ziemi na teren działki. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. B. i wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę argumentowała, że decyzję w jej sprawie organy powinny wydać w dwa tygodnie i zezwolić jej na zwózkę ziemi z ograniczeniami zawartymi w ustawie o ochronie przyrody. Nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO dopuszczającym ominięcie w wypadku wystąpienia pewnych trudności kompetencyjnych procedur przewidzianych w Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga jest zasadna w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na proceduralną wadliwość obu w/w decyzji. Artykuł 105 § 1 Kpa będący podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji pozwala na umorzenie postępowania, ale jedynie wówczas gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość zachodzi jednak wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku. Inaczej mówiąc gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda, gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy dojdą do przekonania, że albo: 1) nie są właściwe w sprawie, albo 2) brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku. W sytuacji wskazanej w punkcie pierwszym obowiązkiem organu jest przekazanie podania (wniosku) do organu właściwego. Takie przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1 Kpa). Możliwa jest też taka sytuacja, że organ niewłaściwy do którego podanie wniesiono nie może ustalić (na podstawie danych w nim zawartych) organu właściwego. Wówczas podanie należy zwrócić wnoszącemu. Taki zwrot następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 Kpa). Zdaniem Sądu, w sytuacji o której mowa w punkcie drugim mamy do czynienia co najwyżej z bezzasadnością żądania strony, nie zaś z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 Kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem jego oceny organ pierwszej instancji procedował ponad dwa i pół roku. Wydał w międzyczasie dwie decyzje, które zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Mało tego do udziału w postępowaniu dopuszczono organizację społeczną (O. ). Na żadnym etapie postępowania, o którym wyżej mowa, nie była podnoszona kwestia bezprzedmiotowości postępowania, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości także z wytycznych zawartych w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu II instancji. W tym stanie rzeczy nie do przyjęcia jest rozstrzygnięcie SKO (wydane w sprawie po raz trzeci), w którym tenże organ akceptuje decyzję Starosty Nowodworskiego umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Nie do zaakceptowania jest również decyzja wydana przez tegoż Starostę w I instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na uznaniu, że brak podstawy prawnej do władczego działania organu administracji publicznej oraz do wydania decyzji administracyjnej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek, a co za tym idzie - nie obliguje owego organu do umorzenia takiego postępowania, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak wskazania co do dalszego toku postępowania, w szczególności poprzez wskazanie, w jakim trybie i z powołaniem się na jakie przepisy prawa powinna zostać wydana decyzja administracyjna, rozstrzygająca żądanie zgłoszone we wniosku osoby zainteresowanej, co do którego brak podstaw prawnych do władczego działania organu administracji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności bezprzedmiotowość taka zachodzi, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, jak również przepisu takiego prawa, który dawałby podstawę do rozstrzygania przez organ administracji o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W sytuacji takiej organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że obowiązkiem organów administracji, które stwierdzą brak podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku osoby zainteresowanej, powinno być wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie sposób jednak doszukać się w wyroku choćby próby uzasadnienia owego poglądu, poza ogólnym stwierdzeniem, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem H. B. wydane zostały przez organ pierwszej instancji dwie decyzje, obie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak również, że "na żadnym etapie postępowania (...) nie była podnoszona kwestia bezprzedmiotowości postępowania". Kwestie te jednak pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium i utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, bowiem o bezprzedmiotowości postępowania nie decyduje fakt podniesienia tej okoliczności w toku postępowania; w razie ustalenia, że bezprzedmiotowość taka zachodzi, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Na przeszkodzie do wydania takiej decyzji nie stoi również fakt długotrwałego nieraz procedowania w sprawie, a nawet wcześniejsze wydanie decyzji rozstrzygających merytorycznie wniosek osoby zainteresowanej, ponieważ początkowe błędne uznanie przez organ administracji, że istnieją przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie może skutkować wyłączeniem stosowania instytucji przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Skarżące Kolegium wskazało także, że brak w skarżonym wyroku jakichkolwiek wskazań co do dalszego procedowania przez organy administracji. Z treści jego uzasadnienia można jedynie wnioskować, iż niedopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem H. B. jako bezprzedmiotowego, nawet pomimo tego, że (tezy tej, która legła u podstaw obu uchylonych decyzji, WSA w skarżonym wyroku nie zanegował) nie istnieje przepis prawa, który dawałby podstawę do władczego działania organu administracji publicznej oraz do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej wniosek, z którym wystąpiła H. B. WSA pominął całkowitym milczeniem argument zawarty w uzasadnieniu uchylonej decyzji Kolegium, że jakakolwiek decyzja merytoryczna rozstrzygająca powyższy wniosek byłaby nieważna jako wydana bez podstawy prawnej, nie wskazał również, jak w takiej sytuacji możliwe byłoby wydanie decyzji spełniającej wymagania nałożone przez art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności dotyczące wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne z uwagi na brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku H. B. o wyrażenie zgody na dokonanie zwózki ziemi na stanowiąca jej własność działkę. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/09 (ONSA 1996/2/80) "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy." Oznacza to, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdy indywidualna sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo oceniły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i umorzyły postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Niniejsza ocena powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, poza przytoczeniem uwag natury ogólnej na temat art. 105 k.p.a. i instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, nie zajął się w sposób zindywidualizowany rozpoznawaną sprawą. Słusznie wskazuje skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na ograniczenie się Sądu jedynie do wskazania na czas procesowania w sprawie, ilość uprzednio wydanych decyzji oraz dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i brak uprzedniego poruszania kwestii bezprzedmiotowości postępowania. Niniejsze okoliczności w żaden sposób nie wskazują, że istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpatrzenia wniosku H. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, powinien jednoznacznie wskazać jakie w jego ocenie przepisy prawa stanowią podstawę prawną do merytorycznego rozpatrzenia sprawy nawiezienia ziemi na działkę wskazaną przez H. B. Rozważania te winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku z odpowiednim przełożeniem na wskazania co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii i jakie powinno być dalsze postępowanie organów rozpatrujących sprawę. Zatem zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nie sposób również odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można bowiem wyprowadzić wniosek, że brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zaś jest niezgodne z regulacją art. 105 § 1 k.p.a. Zatem rzeczą Sądu pierwszej instancji, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie dokonanie konkretnej i jednoznacznej oceny, czy istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpatrzenia wniosku złożonego przez H. B. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od H. B. na rzecz SKO w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.