II SA/Bd 642/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki dodatkowej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 642/09 Uzasadnienie Rada Miejska w [...], powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) podjęła w dniu [...] grudnia 2000 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki dodatkowej opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę [...]. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu dodatkowej opłaty w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie kosztów funkcjonowania placówki, oprócz kosztów wyżywienia pokrywanych przez rodziców, z zastrzeżeniem, iż opłata ta nie obejmuje nauczania i wychowania w zakresie podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Ponadto w § 6 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia z mocą obowiązującą od dani 1 stycznia 2001 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie opłaty stałej za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu w kwocie [...] zł, bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programowego wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący, podniósł, że Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane. W skardze zamieszczono nadto zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez zaniechanie ogłoszenia kwestionowanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W zakresie tym skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, iż adresatem norm zawartych w kwestionowanej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, co jest cechą aktu prawa miejscowego, wobec czego podlegała ona trybowi promulgacji określonemu we wskazanym przepisie ustawy z 20 lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej w uchwale sprecyzowano na co przeznacza się opłatę, a mianowicie podano, że ustalona opłata stanowi częściowe pokrycie kosztów funkcjonowania placówki z zastrzeżeniem, że nie dotyczy ona kosztów nauczania i wychowania w zakresie podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Organ powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AlP 30/92 wywiódł, iż kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących, lecz jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego wobec zakładu administracyjnego, jakim jest przedszkole i nie podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenie przez organ administracji art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Wskazać należy, iż zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (cyt. wyżej) rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. W myśl natomiast art. 6 pkt 1 omawianej ustawy, jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową, w dniu wydania kwestionowanej uchwały, określał załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 14, poz. 129). Mając na uwadze treść wyżej wskazanych przepisów, stwierdzić należy, iż opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Stąd też powstaje konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości, określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata, tak aby istniała możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto aby umożliwić rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Dodać należy, iż przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia ogólnej opłaty, która odnosiłaby się jednakowo do wszystkich, dostępnych w przedszkolu, świadczeń, bez względu na ich indywidualne cechy i różną wartość. Wprowadzenie jednej stawki opłat oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nim dodatkowych kosztów, a tym samy narusza ona przywołany wyżej art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Na uwzględnienie zasługuje również drugi z podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, dotyczący naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazać należy, iż zaskarżona uchwała, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), wprowadza obowiązek uiszczania opłaty, czyniąc jego adresatem ogólnie rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym we wszystkich placówkach publicznych na terenie gminy (zawiera zatem normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, to jest mogącą być stosowaną wielokrotnie). Unormowania przyjęte w zaskarżonej uchwale wykazują zatem cechy aktu normatywnego, generalnego (w odróżnieniu od aktu indywidualnego, jakim jest np. decyzja administracyjna), skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów oraz stanowiącego o zakresie ich uprawnień i obowiązków w sferze oznaczonych stosunków prawnych. Ponieważ zaskarżona uchwała ma cechy aktu normatywnego, pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego, który miałby obowiązywać na obszarze gminy, to jej promulgacja staje się obowiązkowa (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.) niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Miejską (art. 3 u.o.a.n.). Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 42) narusza przywołane regulacje i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały nie poddanej właściwemu procesowi promulgacji. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. poz. 1591) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.