II SA/Sz 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi E. i M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i M. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...], wymierzające im karę w kwocie [...]zł z tytułu nielegalnego użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami ( kat. [...] ) usytuowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w [...],. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi wraz z infrastrukturą wzniesionego w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność E. i M. K., prowadzących działalność jako Spółka A., Wniosek ten w myśl art. 59a Prawa budowlanego był wezwaniem organu powiatowego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu [...] r., znak: [...], ze zmianami wprowadzonymi decyzją tego organu z dnia [...] r., znak: [...]. Obowiązkową kontrolę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] r., w obecności jednego z inwestorów M. K., spełniając tym samym wymóg z art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego. Podczas kontroli obiektu ustalono, że mieszkania o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są zasiedlone. Zostały umeblowane i wyposażone w sprzęt AGD oraz odbiorniki RTV. W ustawionych meblach stwierdzono ułożoną odzież. Inwestor oświadczył, co zostało zamieszczone protokole, że klucze do tych lokali przekazał przyszłym właścicielom w celu umożliwienia wykonania robót wykończeniowych, a użytkowanie lokali odbywa się wbrew zaleceniom inwestora. Stwierdzenie stanu faktycznego nie budziło wówczas wątpliwości inwestora, że lokale te są użytkowane. Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z kategorii, o których mowa w załączniku do tej ustawy. W związku z dokonanymi ustaleniami Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, 2,3,4 i art. 59g Prawa budowlanego. W myśl art. 57 ust. 7 w razie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio przepisy, o których mowa wart. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 , 2, 3 Prawa budowlanego wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowy obiekt budowlany, w decyzji o pozwoleniu na budowę zakwalifikowany został do [...] kategorii, w związku z tym współczynnik kategorii obiektu (k) równy jest [...], a współczynnik wielkości obiektu (w) równy jest [...] dla kubatury obiektu > [...] m3 ÷ [...] m3. Zatem, kara za nielegalne użytkowanie części obiektu budowlanego wynosi [...] zł. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Prawo budowlane nie nakłada obowiązku wykonania dokumentacji fotograficznej podczas przeprowadzania kontroli obowiązkowej (art. 59d ust. 1). Dokumentem stwierdzającym przebieg i wynik przeprowadzonej kontroli jest protokół pokontrolny sporządzony w trzech egzemplarzach, z których jeden egzemplarz zostaje bezzwłocznie przekazany inwestorowi. Zatem materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zebrany. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. i M. K. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, - art. 75 kpa w zw. z art. 78 kpa polegające na niedopuszczeniu istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, - art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa polegające na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przez co organ niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na niewłaściwym jego zastosowania wobec braku podstaw do stwierdzenia przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdzili, że organ II instancji pominął zgłoszone nowe dowody mające dokładnie wyjaśnić istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Skarżący nie podzielili stanowiska organu I instancji, ponieważ z faktu, że w lokalach mieszkalnych znajdowały się meble, sprzęt RTV i AGD oraz że w meblach znajdowała się odzież, wyprowadzono błędny wniosek w postaci uznania, że przystąpiono do użytkowania obiektu. Ponadto organ odwoławczy poza ponownym powołaniem przepisów Prawa budowlanego oraz powtórzeniem argumentów organu I instancji, nie odniósł się wnikliwie do zarzutów skarżących i stwierdził, że przepisy nie nakładają obowiązku wykonania dokumentacji fotograficznej podczas przeprowadzania kontroli obowiązkowej. W ocenie skarżących ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić, ponieważ prawo do sprawiedliwego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy, zostało względem skarżących przez organ II instancji ograniczone. Dopiero kompletny materiał dowodowy daje możliwość przeprowadzenia poprawnej subsumcji prawa i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego uprawnia organ do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc organ administracyjny obowiązany jest wykazać w postaci niewątpliwych dowodów fakt przystąpienia do użytkowania obiektu. Zdaniem skarżących trudno wywodzić taki wniosek z faktu, że w lokalach mieszkalnych znajdowały się meble, odzież, sprzęt RTV i AGD i tym samym przystąpiono do użytkowania tych lokali. Interpretacja - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - "przystąpienie do użytkowania" powinna odbywać się w sposób ścisły i zawężający. Realnym zagrożeniem dla interesu stron postępowania administracyjnego byłaby dopuszczalność uznaniowego przyjęcia spełnienia przesłanki przystąpienia do użytkowania obiektu, bez udowodnienia tej okoliczności w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Zdaniem skarżących oczywistym dowodem, który należało przeprowadzić, było co najmniej przesłuchanie przyszłych właścicieli lokali mieszkalnych, którzy zdaniem organu przystąpili do użytkowania obiektu. Dopiero tak przeprowadzony dowód pozwoliłby na ustalenie czy zamiarem (strona subiektywna) tych osób było przystąpienie do użytkowania obiektu. Zauważyć należy, że organy obu instancji, jednostronnie bez zachowania obiektywizmu, przyjęły za jedynie wiarygodny dowód w sprawie, protokół kontrolny z dnia [...]r, który podpisał tylko M. K. (brak podpisu E. K.), co nie pozwala na twierdzenie, że skarżący nie kwestionowali jego ustaleń na etapie postępowania przed organem I instancji. Poza tym strona do czasu zakończenia postępowania ma prawo składać wszelkie wnioski dowodowe i wypowiadać się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący z tego prawa skorzystali i nie można z tego powodu stawiać im zarzutu, jak to uczynił organ II instancji. Zebrany w sprawie, w sposób niekompletny materiał dowodowy nie pozwalał na zastosowanie sankcji prawnej w postaci nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Także wyprowadzenie przez organ wniosku o przystąpieniu do użytkowania obiektu z faktu, że w mieszkaniach znajdowały się meble, sprzęty i ubrania było przedwczesne i niczym nie uzasadnione. Przyszli właściciele mieszkań otrzymali od skarżących klucze, aby we własnym zakresie przeprowadzić prace wykończeniowe, dlatego obiektywnie niemożliwym było stwierdzenie przystąpienia przez nich do użytkowania lokali na dzień [...] r. kiedy prace wykończeniowe nie mogły być w tej dacie nawet rozpoczęte. Oczywista i niewymagająca szczególnego dowodu powinna być okoliczność, że skoro przyszli właściciele nie mieli wykończonych mieszkań (stan surowy) to tym bardziej nie mogli przystąpić do ich użytkowania, nawet gdyby składowane tam meble, sprzęt i ubrania stanowiły ich własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 , Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, błędnie przyjmując, że w lokalach mieszkalnych, w których znajdowały się meble, odzież i sprzęt RTV i AGD przystąpiono do użytkowania tych lokali. Mają rację skarżący, że interpretacja pojęcia "przystąpienie do użytkowania" zawarta w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego musi odbywać się przy pomocy wykładni językowej, opartej na treści tego przepisu. Pojęcie "użytkowanie", a mianowicie korzystanie z czegoś, ma charakter dynamiczny, zakładający ciągłość w czasie określonych czynności i tożsamym z funkcją, którą ustawodawca określił w tym przepisie. Nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy a nie stwierdzenie faktu użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany musiały być przeprowadzone inne jeszcze dowody (np. zeznania świadków, zeznania stron, powtórne oględziny). Dlatego zarzut naruszenia art. 7, 75, 77, 78 kpa jest uzasadniony. W związku z tym stwierdzenie, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), było przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w art. 75 i nast. kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.