II SA/Kr 1247/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. M. 532 zł ( pięćset trzydzieści dwa złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].04.2009 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta N. działając na podstawie art. 30 ust.2 - ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu wniosku A. M. obejmującego zgłoszenie zamiaru zainstalowania tablicy reklamowej wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do robót budowlanych związanych z zainstalowaniem tablicy reklamowej - na działce nr "1" w obr. [...] położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w N. z powodu nie uzupełnienia przez Inwestora wniosku w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu podniesiono, że w wnioskodawca nie uzupełnił w terminie do dnia 15.04.2009 roku wniosku w sposób oznaczony postanowieniem z dnia 30.03.2009 roku, a mianowicie nie uzupełnił wniosku o opis techniczny obrazujący sposób montażu reklamy na planowanym ogrodzeniu stanowiącym faktycznie konstrukcję pod reklamę - w związku tym samym nie spełnił warunku postanowienia z dnia 30.03.2009 r. Odwołanie A. M. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...] decyzją z dnia 8.06.2009 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ Art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowi iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć, oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. 2/ Odwołujący w swoim wniosku zgłoszeniowym nie podał danych o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, a co uniemożliwiło organowi rozstrzygnięcie co do zgodności z obowiązującymi przepisami. W przypadku bowiem kiedy organ uzna, że zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów dysponuje środkami pozwalającymi uzupełnić te braki - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. 3/ odnosząc się do zarzutu odwołania podjęcia decyzji wnoszącej sprzeciw po upływie 30 -dniowego terminu, uznano go za całkowicie bezzasadny, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji - zostało podjęte postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Wobec powyższego - termin 30 - dniowy na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 -.ustawy Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie, lub po zakończeniu wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia wniosku. W rozpatrywanej sprawie, wniosek zgłoszeniowy został złożony 20.03.2009 r., a postanowienie z dnia 30.03.2009 r. ( doręczone stronie 3.04,2009 r.) nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 15.04.2009 r.. Tak więc termin 30 - dniowy liczony od tej daty na wniesienie sprzeciwu upłynął 15.05.2009 r., Decyzja z dnia [...].04.2009 r. wnosząca sprzeciw, została nadana w urzędzie pocztowym 22.04.2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył A. M. i zarzucając zaskarżonej decyzji bezprzedmiotowość oraz "błędną interpretację przepisów oraz pobieżną i nierzetelną interpretację stanu faktycznego" wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że : 1/ decyzja organu l instancji nadana w urzędzie pocztowym w dniu 22.04.2009 r, została doręczona skarżącemu w dniu 24.04.2009 r. Tymczasem zgłoszeniem z dnia 20.03.2009 r., skarżący wyraźnie poinformował organ (z zachowaniem 30 dniowego terminu od dnia doręczenia tego zgłoszenia) o zamiarze umieszczenia tablicy reklamowej z dniem 20.04.2009. Zatem, decyzję nadano w urzędzie pocztowym dwa dni po terminie: w jakim Prezydent Miasta N. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, oraz jaki określiłem w zawiadomieniu o zamiarze umieszczenia tablicy pod reklamę. 2/ bezprzedmiotowość wynika z faktu, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r., "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Nadanie decyzji w Urzędzie Pocztowym przez Prezydenta Miasta N. dwa dni po terminie określonym w zgłoszeniu jako daty przystąpienia do montażu reklamy, spowodowało, że o wniesieniu sprzeciwu nie został poinformowany i tym samym sprzeciw stal się nieskuteczny, 3/ termin 30 dni, o którym mowa w ustawie jest terminem prekluzyjnym i ustawodawca nie wprowadził żadnych wyjątków dotyczących jego przedłużenia. Bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie idzie jeszcze dalej nakładając na organy decyzyjne doręczenie inwestorowi decyzji sprzeciwu w tym terminie. 4/ w dniu 20.03.2009, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., skarżący złożył kompletne zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu tablicy pod reklamę, w którym określiłem rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyłem oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zgłoszeniu jednoznacznie stwierdził, że zainstalowana zostanie jedna reklama i podał współrzędne dwóch jej skrajnych punktów. Dane te zostały ponownie powtórzone w piśmie z 15.04.2009 r., w związku z nałożonym obowiązkiem określonym w pkt l postanowienia z 30.03.2009 r. Pkt 2 postanowienia z 30.03.2009 nie wyjaśnia jakie wątpliwości budzi złożone zgłoszenie oraz co powinien zawierać opis techniczny sposobu montażu reklamy. Ponadto, nakłada obowiązek przedłożenia mapy zasadniczej bezprawnie. Powołany w postanowieniu art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane nie przewiduje wymogu dołączania do zgłoszenia map. Pomimo tego przedłożył mapę z naniesioną reklamą oraz szkic - rysunek z podaniem charakterystycznych wymiarów oraz opis technicznego sposobu montażu reklamy. Bezpodstawne jest więc stwierdzenie, że nie uzupełniłem wniosku w tym zakresie. Zarówno postanowienie, jak również decyzja Prezydenta Miasta N. oraz decyzja Wojewody [...] nie precyzują jakie konkretnie dane ma podać i co ma zawierać opis techniczny sposobu montażu reklamy. Podkreślam, że zgłoszenie dotyczyło montażu nieskomplikowanej (prostej) reklamy – płaskiej tablicy przykręconej do ogrodzenia za pomocą śrub. Co w podanym opisie jest niejasne? Zarówno Prezydent Miasta N. jak również Wojewoda [...] w uzasadnieniach decyzji niczego nie tłumaczą. W identycznej sprawie (instalacja w ty m samym miejscu jednej reklamy o tych samych wymiarach i takim samym sposobie montażu) Wojewoda [...] orzekał już kilkakrotnie decyzjami, m. in. Decyzją znak [...] z 12.02.2009 r. Postanowienie z dnia 30.03.2009 w pkt 3 zawiera bezprawne żądanie uzgodnienia lokalizacji reklamy z Miejskim Zarządem Dróg. W postanowieniu Prezydent Miasta N. nie podał podstawy prawnej z której wynikałby ten obowiązek. Pkt 4 postanowienia zawiera żądanie uzupełnienie wniosku o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, mimo, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożył przy zgłoszeniu z dnia 20.03.2009. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że termin 30 dniowy do "wniesienia sprzeciwu" liczony od 15.04.2009 r. (wyznaczony w postanowieniu termin do uzupełnienia wniosku ) -upłynął z dniem 15.05.2009 r. W świetle powyższego, nie może być mowy o upływie 30 dniowego terminu i bezprzedmiotowości postępowania. W przypadku bowiem nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce - termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 - ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane z 1994 r., biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie, lub po zakończeniu wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona acz nie można podzielić wszystkich poglądów w niej wyrażonych. Błędny jest pogląd skargi, iż skoro w zgłoszeniu skarżący poinformował organ, że z zachowaniem 30 dniowego terminu od dnia doręczenia tego zgłoszenia z dniem 20.04.2009 przystępuje do montażu reklamy - to decyzja zawierająca sprzeciw organu l instancji nadana w urzędzie pocztowym w dniu 22.04.2009 r., a doręczona skarżącemu w dniu 24.04.2009 r., jest spóźniona co ma powodować bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie organu l instancji zgłoszenie nie było kompletne i dlatego w dniu 30.03. 2009 r., wydano postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, zgłoszenia. Wydanie takiego postanowienia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, l termin 30 dniowy o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r., zaczyna biec od nowa po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem. Taki pogląd wydaje się być już przesądzony w orzecznictwie sądowym jak i w literaturze przedmiotu ( zob. np. wyrok z dnia 25.07.2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 956/05 - ONSAiWSA 2007/1/12, a także Prawo Budowlane Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego - Wyd. C.H.Beck - W-wa 2006 str. 373). Postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenie nie podlega zaskarżeniu ale nie oznacza to, że nie może być kwestionowane np. w decyzji zawierającej sprzeciw. Postanowienie z dnia 30.03.2009 r., nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w czterech kwestiach, a mianowicie : "1. Uściślenie wniosku w jego treści (dot. ilości tablic reklamowych na działce w związku z podanymi różnymi odległościami od ulic) 2. Uzupełnienie wniosku o jednoznaczny i nie budzący wątpliwości szkic – rysunek usytuowania reklamy na działce (na mapie zasadniczej działki nr "1" uwzględniającej planowane ogrodzenie) z podaniem charakterystycznych wymiarów oraz opisu technicznego sposobu montażu reklamy na planowanym ogrodzeniu stanowiącym konstrukcję pod reklamę 3.Uzgodnienie lokalizacji reklamy z Miejskim Zarządem Dróg (w zakresie trójkąta widoczności) 4. Uzupełnienie wniosku o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością"' Uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne i nie do końca zrozumiałe. Mówi się w nim, że "treść wniosku budzi wątpliwości w zakresie ilości tablic reklamowych, nie zawiera szkicu usytuowania reklamy na mapce, ani opisu sposobu jej zamontowania, a także do wniosku nie zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - orzeczono jak w sentencji postanowienie o konieczności jego uzupełnienia". A dalej odwołuje się do konieczności "jednoznacznego i pełnego uzupełnienia wniosku ponieważ tut. Urząd prowadził postępowanie z wniosku Inwestora (z dnia 18.04.2008 roku ) o podobnej treści zakończone decyzją Wojewody [...] utrzymującą sprzeciw ustawienia reklam w związku z budzącymi wątpliwości i niejednoznacznymi treściami i uzupełnieniami wniosku". Nie można też pominąć, że zawiadomienie zwierało oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie wiadomo więc dlaczego ponownie o to wzywano skarżącego. Uzasadnienie postanowienia na ten temat milczy tak jak i oba orzekające merytorycznie organy. Organ l instancji w uzasadnieniu swej decyzji, również lakonicznym, stwierdza, że "Inwestor nie uzupełnił wniosku o opis techniczny obrazujący sposób montażu reklamy na planowanym ogrodzeniu stanowiącym faktycznie konstrukcję pod reklamę - w związku tym samym nie spełnił warunku w. wym. postanowienia w pkt.2". Organ II instancji w uzasadnieniu trzema zdaniami kwituje istotę sprawy twierdząc, że "Odwołujący w swoim wniosku zgłoszeniowym nie podał danych o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, a co uniemożliwiło organowi rozstrzygnięcie co do zgodności z obowiązującymi przepisami. W przypadku bowiem kiedy organ uzna, że zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów dysponuje środkami pozwalającymi uzupełnić te braki - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił przedstawiony wniosek zgłoszeniowy, a postanowienie z dnia 30.03.2009 r. zostało słusznie wydane". Jak to wyżej wspomniano jest to sprzeczne z materiałem sprawy bowiem oświadczenie o prawie do dysponowania zawarte było w zgłoszeniu a inne obowiązki zostały uzupełnione - a jeżeli organy uznały, że nie wystarczająco winny w uzasadnieniu szczegółowo odnieść się w jakim zakresie nałożone obowiązki nie zostały wykonane zgodnie z nałożonymi postanowieniem. Wydaje się, że stanowiska organów nie są jednoznaczne, organ l instancji - twierdzi, że skarżący nie wykonał tylko obowiązku przedłożenia opisu technicznego obrazującego sposób montażu reklamy, gdy tymczasem organ odwoławczy, bez bliższego uzasadnienia twierdzi, jak można sądzić, że skarżący w ogóle nie wykonał nałożonych postanowieniem obowiązków. Z materiałów sprawy wynika, że skarżący uzupełnił zgłoszenie co do sposobu montażu reklamy. Obowiązkiem organu jest takie wyartykułowanie uzasadnienia swego stanowiska zarówno w postanowieniu jaki i decyzji aby jasno z niego wynikało, dlaczego dokonane uzupełnienie sposobu montażu jest niezgodne z treścią postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy twierdzi, że postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia zawiera w sobie element uznania administracyjnego. Podzielając co do zasady to stanowisko nie można zapominać o tym, że uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, ale oczywiście nie oznacza ono prawa organu do dowolności działania. Wprost przeciwnie decyzja uznaniowa wymaga szerokiego uzasadnienia reprezentowanego stanowiska aby organowi nie można by zarzucić dowolności. W polskim systemie prawnym nie obowiązuje zasada precedensu - ale skoro organ niemalże w identycznym stanie faktycznym orzekał inaczej - jego obowiązkiem - tym bardziej, że jest to podnoszone w odwołaniu - odnieść się dlaczego zmienia stanowisko lub dlaczego poprzednie stanowisko nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy - znowu bez bliższego uzasadnienia - wywodzi, że sprawy te nie są identyczne. Taki wywód z bliższym uzasadnieniem winien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, wszak odpowiedź na skargę nie jest uzupełnieniem uzasadnienia decyzji. Wymóg taki wprowadza generalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 8 kpa nakazująca takie prowadzenie postępowania aby działanie organu pogłębiało zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżący przedstawił wniosek z dnia 27.02.2004 r., i stanowisko organu l instancji z dnia 22.03.2004 r., (znak: [...]) nie wnoszące sprzeciwu. Chodzi o tę samą nieruchomość oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. "1" na której mają być zamontowane dwie tablice reklamowe. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 135 oraz 152 i art. 200 oraz 205 § 1 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W skład kosztów oprócz wpisu zaliczono zgodnie z art. 205 § 1 p.o.p.s.a koszt przejazdów skarżącego do sądu w wysokości 32 PLN.