II OSK 1627/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 933/07 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2007 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z [...] października 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie i nadbudowie tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr 483/8 wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działkach nr 483/8 i nr 483/15 przy ul. [...] w Rzeszowie. Decyzja ta stała się ostateczna i następnie na skutek podania Przedsiębiorstwa [...] SA w R. postanowieniem z [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta Rzeszowa na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone tą decyzją i później decyzją z [...] kwietnia 2007 r. odmówił uchylenia swej decyzji z [...] października 2006 r. Rozpoznając odwołanie Przedsiębiorstwa [...] SA w R. od decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzja Wojewody opierała się na ustaleniu, że podanie o wznowienie postępowania podpisała osoba nieuprawniona do działania za Przedsiębiorstwo [...] SA w R.. Ustalono bowiem, że osobą uprawnioną do reprezentowania tego przedsiębiorstwa jest, zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym, jednoosobowo C. P., zaś podanie o wznowienie postępowania zostało podpisane przez J. L.. Wprawdzie na wezwanie organu przedłożono pełnomocnictwo udzielone przez C. P. J. L., jednakże pełnomocnictwa tego udzielono w dniu 8 czerwca 2007 r., natomiast podanie o wznowienie postępowania zostało podpisane w dniu 23 lutego 2007 r. i w związku z tym, jak przyjął organ administracji, J. L. nie był upoważniony do jego podpisania. Przedsiębiorstwo [...] SA w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] sierpnia 2007 r. wniosło skargę do sądu administracyjnego. Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] października 2007 r., na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i uchylił swoją decyzję z [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] kwietnia 2007 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że w skardze wykazano, iż J. L. był upoważniony do działania za Przedsiębiorstwo [...] SA w R. na podstawie pełnomocnictwa z 4 stycznia 2000 r. Ponadto organ ten uznał, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja może mieć wpływ na zagospodarowanie sąsiedniej działki, co winno być wzięte pod uwagę we wznowionym postępowaniu. Od tej ostatniej decyzji skargę wniósł A. C.. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona skargą decyzja nie narusza, będącego jej podstawą, art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Wojewoda Podkarpacki skargę Przedsiębiorstwa [...] SA w R. uwzględnił w całości. Sąd przytoczył też uzasadnienie zaskarżonej decyzji, według którego organ, który ją wydał, podzielił argumentację Przedsiębiorstwa [...] SA w R. zawartą w skardze, iż nie brało ono udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. C. pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 i art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł A. C.. Przytaczając podstawy skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewoda Podkarpacki uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa [...] SA w R. w całości oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. Formułując wnioski skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Wojewoda Podkarpacki nie uwzględnił skargi Przedsiębiorstwa [...] SA w R. w całości, gdyż w skardze tej wniesiono o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2006 r.", a Wojewoda nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym wnoszący skargę kasacyjna upatruje naruszenie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne jego zastosowanie. Ponadto wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji pominął uchybienie Wojewody Pomorskiego, który wydając decyzję z [...] października 2007 r. błędnie uznał, iż Przedsiębiorstwo [...] SA w R. prawidłowo udokumentowało, iż podanie o wznowienie postępowania zostało podpisane przez uprawnioną osobę. W związku z tym przedstawiono następujące argumenty. Przedsiębiorstwo [...] SA w R. jako przedsiębiorca jest profesjonalistą i bez wątpienia korzysta z obsługi prawnej świadczonej przez radcę prawnego. Skoro więc wezwane zostało do udokumentowania, iż J. L. był uprawniony do występowania w imieniu spółki, to jako profesjonalista winno było przedłożyć pełnomocnictwo wskazujące na jego umocowanie w dacie wniesienia podania o wznowienie postępowania. Załączenie pełnomocnictwa z 4 stycznia 2000 r. dopiero do wniesionej skargi budzi wątpliwości, co do jego wiarygodności, gdyż mogło zostać sporządzone "wstecznie" na potrzeby postępowania. Takie działanie nie może zostać zaakceptowane i "nagrodzone" uwzględnieniem skargi, i tym samym naruszeniem interesów A. C., gdyż powoduje stan niepewności prawnej i straty finansowe. Podniesiono również, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż rozbudowa i nadbudowa, o którą chodzi w sprawie, jest zgodna z przepisami o warunkach technicznych, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy, inwestor do wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę dołączył projekt budowlany, który został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja, która wskazywałaby na to, że istniejący pawilon handlowy stanowi samowolę budowlaną i powinien być rozebrany. W końcu zarzucono, że Sąd pierwszej instancji uzasadniając swój wyrok nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze A. C. oraz, mimo że w podstawie prawnej wyroku powołał się na art. 28 k.p.a., to w uzasadnieniu nie zawarł rozważań dotyczących strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo [...] SA w R. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Przytaczając w podstawie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną poddał pod ocenę Sądu drugiej instancji tylko jeden aspekt tak zwanego uprawnienia autokontrolnego organu administracji, którego decyzja administracyjna została zaskarżona do sądu administracyjnego. Powołany przepis określa warunki zastosowania tego uprawnienia. W szczególności ustala organ, który te uprawnienia posiada (organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono), zakres rozstrzygnięcia (uwzględnienie skargi w całości i w zakresie właściwości organu) oraz czas trwania uprawnienia (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Wnoszący skargę kasacyjną skoncentrował się na kwestii uwzględnienia skargi w całości. Kwestia ta budzi pewne wątpliwości, w szczególności wówczas, gdy w wyniku autokontroli organ administracji nie wydaje decyzji, która kończyłaby sprawę administracyjną i, tak jak w rozpoznawanej sprawie, po uchyleniu zaskarżonej decyzji, uchyla także decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż takie rozstrzygnięcie może być uznane za mieszczące się w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak przyjęto na przykład w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. w sprawie II OSK 935/07. Podzielając sposób wykładni przedstawiony w tym wyroku należy dodać, że w sytuacjach wątpliwych o tym, czy skarga została uwzględniona w całości winna decydować wola skarżącego, którego skargi uprawnienie autokontrole organu administracji dotyczy. Mając to na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Przedsiębiorstwo [...] SA w R., którego skargę uwzględniono, decyzji o jej uwzględnieniu nie kwestionuje. Wnoszący skargę kasacyjną, poddając kwestię uwzględnienia skargi w całości ocenie Sądu drugiej instancji, zwrócił uwagę na inne jeszcze zagadnienie. Chodzi o to, że podniósł, iż nie uwzględniono wszystkich zawartych w skardze wniosków, w tym przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] października 2006 r. W związku z tym należy wyjaśnić, że warunek uwzględnienia skargi w całości nie może być wykładany w ten sposób, że chodzi o uwzględnienie wszystkich wniosków zawartych w skardze. Nieporozumieniem byłoby rozciąganie tego warunku na wniosek o wstrzymanie wykonanie zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, gdyż uwzględnienie skargi wywołuje skutki dalej idące niż uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Po prostu akt ten zostaje uchylony, a nie tylko zostaje wstrzymane jego wykonywanie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania nie dotyczył jednakże zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (tą była decyzja o uchyleniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji), lecz decyzji wydanej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie, w którym wydano zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję (decyzji, która zakończyła ostatecznie postępowanie, które miało być następnie wznowione). Niemniej również w tym przypadku nie można twierdzić, że skarga zawierająca ten wniosek zostałaby uwzględniona w całości tylko wtedy, gdyby organ administracji wstrzymał wykonanie decyzji. Organ administracji nie mógłby wydać takiej decyzji, gdyż w ramach uprawnień autokontrolnych posiada uprawnienia sądu administracyjnego (zamiast niego bowiem uwzględnia skargę). Sąd administracyjny nie mógłby zaś, uwzględniając skargę Przedsiębiorstwa [...] SA w R., wstrzymać wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] października 2006 r. Zauważyć ponadto należy, że również w tym przypadku uwzględnienie skargi w całości należy oceniać przez pryzmat skarżącego, a nie uczestnika postępowania. W tym świetle widać, można by to tak określić, przewrotność argumentu wnoszącego skargę kasacyjną. Otóż zarzuca on, że nie uwzględniono w całości skargi Przedsiębiorstwa [...] SA w R., gdyż nie uwzględniono wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] października 2006 r., czyli decyzji, którą udzielono pozwolenia na budowę właśnie wnoszącemu skargę kasacyjną. Realizacja uprawnień autokontrolnych organu administracji nie podlega ocenie tylko w aspekcie zastosowania art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykonując to uprawnienie organ administracji stosuje także te przepisy prawa, które stanowią podstawę wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Chodzi o to, że organ administracji musi ocenić, czy wydając zaskarżoną decyzję rzeczywiście naruszono prawo. Tylko wówczas bowiem może uwzględnić skargę. Tego aspektu uprawnień autokontrolnych organu administracji dotyczą, jak się wydaje, wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące błędnego uznania, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji (zagadnienie uzupełnienia podania o wznowienie o prawidłowe pełnomocnictwo) oraz zgodności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] października 2006 r. z prawem. Jednakże w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych przepisów, które mogłyby zostać przez organ administracji i następnie przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Niemniej na marginesie można zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną pomija możliwość potwierdzenia czynności dokonanych przez osobę działającą bez prawidłowego umocowania oraz fakt, że znaczenie prawne zaskarżonej decyzji jest takie, iż nadal nie jest wykluczone w postępowaniu administracyjnym uznanie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie sposób uznać, aby zagadnień podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez powiązania z konkretnymi przepisami prawa dotyczyło powołanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut powiązany z powołanymi przepisami wywodzi się z tego, że Sąd pierwszej instancji te przepisy powołał, nie wyjaśniając bliżej powodu ich powołania. Jeżeli chodzi o powołanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to jest to oczywiste, skoro skargę oddalono, gdyż ten przepis mówi właśnie o takim rozstrzygnięciu. Nie jest natomiast jasne dlaczego Sąd pierwszej instancji przepis ten powiązał z art. 28 k.p.a., który mówi o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, skoro w sprawie nie występowała kwestia uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. W sprawie występowała kwestia reprezentowania osoby prawnej (Przedsiębiorstwa [...] SA w R.) i dołączenia do podania o wznowienie postępowania pełnomocnictwa, a więc miały zastosowanie takie przepisy, jak art. 29, art. 30 § 1 i 3, art. 32, art. 33 oraz art. 64 § 2 k.p.a. Należy się więc zgodzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał art. 28 k.p.a., jednakże uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.