II OSK 1277/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 366/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 marca 2010 r. II SA/Gd 366/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia stanu faktycznego. W sprawie postępowanie zostało zapoczątkowane orzeczeniem technicznym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę dr inż. Z. D. w lutym 1998 r., który stwierdził zły stan techniczny przedmiotowego budynku (pęknięcia ścian i odspajanie tynku). W oparciu o to orzeczenie Prezydent Miasta Gdańska wydał w dniu [...] kwietnia 1998 r. decyzję nr [...], którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. Ks. B. S. [...] w Gdańsku – Wrzeszczu wzmocnienie ścian budynku i ich docieplenie. Decyzję tę organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 1998r., nr [...], wskazując, że przyczyną powstałych uszkodzeń był znaczny przyrost obciążeń wskutek wykonanej ciężkiej nadbudowy budynku. Na skutek skargi wspólnoty mieszkaniowej Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1519/98 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził ocenę prawną co do trybu prowadzenia postępowania, nakazując prowadzić je z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust 4 prawa budowlanego oraz co do tego, że obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obciąża inwestora. Ta ocena prawna związała w ponownym postępowaniu organy administracyjne oraz ten Sąd administracyjny (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. oraz aktualnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie bezsporne między stronami jest to, że skarżący W. K. na podstawie pozwolenia na budowę wykonał na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę powiększenie mieszkania nr [...] wraz z adaptacją strychu i wybudowaniem w ścianie szczytowej budynku na poziomie stropu nad II piętrem balkonu na belkach stalowych. Po wielokrotnym rozpatrywaniu sprawy opierając się przede wszystkim na ekspertyzie technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. L. N. z grudnia 2006 r. ustalono, że poszerzenie mieszkania nr 16 wraz z adaptacją strychu nie wpłynęło na zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji murów, stropów i fundamentów. Zatem sporną pozostała jedynie kwestia wybudowanego przez skarżącego w ścianie szczytowej budynku na poziomie stropu nad II piętrem balkonu na belkach stalowych. Decydujące znaczenie dla ustalenia istnienia zagrożenia spowodowanego dobudowaniem przedmiotowego balkonu ma wspomniana już wyżej ekspertyza techniczna biegłego rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, dr inż. L. N. z grudnia 2006 r. W pkt 7.2. (s. 10) ekspertyzy biegły jednoznacznie stwierdza, że przedmiotowy balkon zagraża bezpieczeństwu i musi zostać zdemontowany. Sąd wskazał także na to, że już na rozprawie administracyjnej w dniu 19 kwietnia 2006 r. obecni rzeczoznawcy (mgr inż. Z. S. i występujący w zastępstwie inż. Z. D. – J. K.) stwierdzili w pkt 3 protokółu, że "należy zlikwidować płytę balkonową od strony ul. S.". Sąd ocenił, że organy obu instancji prawidłowo, na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły stan faktyczny, tj. że przedmiotowy balkon zagraża bezpieczeństwu. Dochodząc do takiego przekonania zgodnie z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożyły na skarżącego W. K. obowiązek zdemontowania w stosownym terminie żelbetowego balkonu na belkach stalowych na poziomie stropu nad II piętrem w ścianie szczytowej budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ks. B. S. w G. Sąd podkreślił, że jak już wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1519/98 wyraził wiążącą organy administracyjne oraz ten Sąd administracyjny (aktualnie Wojewódzki Sąd Administracyjny) ocenę prawną co do trybu prowadzenia postępowania, nakazując prowadzić je z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 4 prawa budowlanego oraz co do tego, że obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obciąża inwestora, czyli skarżącego W. K. Sąd podkreślił (w związku z jego pismem z dnia 26 lutego 2010 r. skierowanym do Sądu), że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka merytorycznie w sprawach administracyjnych lecz kontroluje legalność orzeczeń (decyzji, postanowień, uchwał i innych aktów) wydanych przez organy administracji publicznej (państwowej i samorządowej). Tym samym nie dopuszcza dowodów z przesłuchania świadków. Sąd administracyjny nie jest także władny do przyznania skarżącemu odszkodowania tytułem rekompensaty za poniesione koszty i straty związane z likwidacją balkonu. Wszelkie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym (w tym odszkodowawcze) mogą być przez skarżącego dochodzone przed sądami powszechnymi. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. W. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawy skargi kasacyjnej stanowią: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej i wydaniu wyroku oddalającego skargę na w/wym. decyzję, wydaną z naruszeniem wskazanych w niniejszej podstawie kasacyjnej norm k.p.a., tj. niedokonanie weryfikacji zgodności przedmiotowej decyzji z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz na nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów formułowanych przez skarżącego wobec postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie, w tym, dowolności ustaleń opinii biegłego – ekspertyzy technicznej opracowanej przez dr inż. L. N. z grudnia 2006 roku, w zakresie, w jakim ekspertyza ta stwierdza stan zagrożenia dla bezpieczeństwa wywołany montażem spornego żelbetonowego balkonu, mimo, że skarżący zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym formułował konkretne zarzuty wobec rzetelności tej części ekspertyzy, a pisma skarżącego obejmujące przedmiotowe zarzuty znajdowały się w aktach sprawy, w oparciu o które, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, że znajdujący się w aktach sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1519/98 zawiera ocenę prawną wiążącą organy administracji oraz sądy administracyjne w niniejszej sprawie w takim zakresie, że wskazuje, iż wydane w sprawie decyzje i orzeczenia winny nakładać obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego na skarżącego jako inwestora spornych robót budowlanych, mimo że wyrok ten zawiera jedynie wskazanie co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie w trybie art. 51 ust. 1 nie zaś art. 66 ust. 1 prawa budowlanego oraz wyjaśnia, że działania określone w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego co do zasady podejmowane być winny wobec inwestora, natomiast nie zawiera wskazań determinujących efekt takich działań w postaci określonego załatwienia sprawy administracyjnej; naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zaskarżonym wyroku polega także na nieuwzględnieniu przez Sąd l instancji istotnych zmian stanu faktycznego sprawy, jakie wystąpiły po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2001 r., który to wyrok stwierdzał m.in. naruszenie art. 7 k.p.a., a zatem brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 52 prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że adresatem obowiązku zdemontowania żelbetonowego balkonu na belkach stalowych, na poziomie stropu nad II piętrem w ścianie szczytowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ks. B. S. [...] w Gdańsku winien być skarżący jako inwestor, mimo że inwestycja polegająca na budowie tego balkonu wykonana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wobec czego nie nosi ona charakteru samowoli budowlanej; w tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, adresatem przedmiotowego obowiązku winna być Gmina Miasta Gdańska jako właściciel obiektu; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 52 prawa budowlanego, polegające na nałożeniu obowiązku zdemontowania żelbetonowego balkonu na belkach stalowych, na poziomie stropu nad II piętrem w ścianie szczytowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ks. B. S. [...] w Gdańsku na skarżącego jako inwestora, mimo że skarżący nie dysponuje takimi uprawnieniami do obiektu budowlanego, które umożliwiałyby mu wykonanie przedmiotowej decyzji, albowiem jest on jedynie najemcą lokalu, do którego przynależy sporny balkon. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 17 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1518/98 sformułował wiążącą organy administracji publicznej ocenę prawną: "ustawa Prawo budowlane, regulując sprawy budowy obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego), normuje także sytuacje, w których prowadzenie robót budowlanych powoduje zagrożenie życia ludzi lub mienia. W art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawarto upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych (ustęp czwarty tego artykułu) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy te stanowią zatem także podstawę do nakazania inwestorowi naprawienia uszkodzeń w innym obiekcie, powstałych na skutek prowadzonych przez niego robót budowlanych. Nakładając na inwestora tego rodzaju obowiązek organ nadzoru budowlanego realizuje swoje uprawnienie i zarazem obowiązek, wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania jest jednym z celów Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" tej ustawy), co potwierdza oczywistą tezę, iż stan zgodny z prawem to stan wolny od zagrożeń dla mienia i bezpieczeństwa ludzi. Nadto z innych przepisów Prawa budowlanego, np. art. 57 ust. 1 pkt 2, który stanowi, iż do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, wynika równie oczywista teza, iż inwestor swoją działalnością nie może powodować szkód w mieniu osób trzecich oraz, że zapobieganie tego rodzaju następstwom robót budowlanych regulowane jest przepisami prawa administracyjnego, czego konsekwencją jest powstanie określonych obowiązków po stronie organów nadzoru budowlanego." W sprawie nie zmieniły się okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku. Bezsporne jest, że inwestorem był W. K. Nie został też podważony stan faktyczny wynikający z ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego. Zarzut zatem naruszenia art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. Obowiązek obciąża inwestora. Skoro nie ulega wątpliwości, że skarżący był inwestorem to nie ma znaczenia prawnego dla nałożenia na niego obowiązku fakt, że jest wyłącznie najemcą lokalu. Skutków działania inwestora nie można przerzucić na właściciela budynku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o akta sprawy nie można uznać za zasadny zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Opinia rzeczoznawcy jest jednoznaczna i nie została podważona przez skarżącego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.