II OSK 316/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 418/09 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz S. B. kwotę 500 ( słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 418/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 marca 2009 r. firma PHPU "B. i S." z siedzibą w W. przy ul. P. [...], reprezentowana przez właściciela S. B. zgłosiła zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego lokalu użytkowego – salonu ekspozycyjnego położonego na parterze budynku na usługi – pokoje-apartamenty na wynajem w S. przy ul. B. [...], załączając do wniosku projekt wykonawczy z opisem technicznym nazwany "Pokoje-apartamenty na wynajem przy ul B. [...] w S.". Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 71 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego – salonu ekspozycyjnego na usługi – pokoje-apartamenty na wynajem w S. przy ul. B. [...] wskazując, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. S. B. właściciel PHPU "B. i S." wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zamierzenie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego – salonu ekspozycyjnego na usługę hotelową – pokoje-apartamenty na wynajem w parterze budynku przy ul. B. [...] w S., narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centrum, rejon ulic B., S., O. w mieście S. zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/624/2006 Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zamierzoną zmianę sposobu użytkowania części budynku przewiduje się w terenie oznaczonym na planie symbolem 08 MU – teren zabudowy mieszkaniowej – usługowej. Zgodnie z kartą terenu nr 08 – jest to teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi zlokalizowanymi co najmniej w parterach budynków, na których dopuszcza się więcej niż dwa lokale mieszkalne w budynku powyżej parteru, oraz usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej, zgodnie z § 2 ust. 5 uchwały. Wyklucza się usługi w zakresie obsługi samochodów oraz usługi nie odpowiadające wymaganym warunkom występującym w obszarze ochrony uzdrowiskowej i konserwatorskiej. Wyklucza się lokalizację siedzib finansowych. Natomiast zgodnie z zapisem ustaleń ogólnych planu zawartym § 2 ust. 5 – "Usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej – to usługi nieuciążliwe, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch lub postój pojazdów utrudniających dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie wspólnych nieruchomości (klatki schodowe, ogródki lub dziedzińce w części mieszkalnej) przez klientów usług, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużych ilości odpadów, których przechowywanie koliduje z estetyką środowiska mieszkalnego itp." Podkreślono, iż inwestor w lokalu użytkowym stanowiącym salon ekspozycyjny przy ul. B. [...] planuje wykonanie trzech apartamentów, posiadających salon z aneksem kuchennym sypialnię oraz łazienkę, przewidzianych na wynajem. Z powyższego jasno wynika, że planowane apartamenty położone w parterze budynku spełniają funkcję mieszkalną, co niezgodne jest z ustaleniami wyżej cytowanego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie inwestor zamierza powstałe lokale mieszkalne – apartamenty przeznaczyć na wynajem i potraktować jako usługę hotelową, jednak nadal będą to lokale pełniące funkcję mieszkalną co niezgodne jest z zapisami planu bowiem w parterze budynków nie przewiduje się lokali mieszkalnych. Zasadnie też podkreślił organ I instancji, iż usługi hotelarskie, zgodnie z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi miejsc noclegowych, a takiej funkcji zatem i usługi nie przewiduje się w parterze budynku. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 3 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Tak więc planowane apartamenty spełniają rolę pomieszczeń mieszkalnych, których nie przewiduje się w parterach budynków objętych ww. planem miejscowym. Ponadto wskazano, iż zgłoszenie nie zostało podpisane przez zgłaszającego, nie dołączono do zgłoszenia opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych oraz wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co stanowi uchybienie proceduralne. Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. S. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 418/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę S. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż z miejscowego planu zagospodarowania terenu wynika, że oznaczony symbolem 08 MU obszar jest terenem zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W dalszej części – zgodnie z kartą terenu numer 08 – jest to teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi. Należy zatem wnioskować, że są to usługi towarzyszące tej właśnie zabudowie mieszkaniowej. Lokale mieszkalne, zgodnie ze wskazanym planem mogą być na ul. B. sytuowane powyżej parteru, a lokale na parterze przewidziane zostały dla (niezakłócającej podstawowej funkcji mieszkaniowej) działalności usługowej. Zgodnie z § 2 planu wyodrębnia się tam m.in. "zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług", "zabudowę usługową", "zabudowę usługową z dopuszczeniem lokali mieszkalnych". W powołanej uchwale Rada Miasta S. w sposób jednoznaczny eliminuje "funkcję mieszkaniową" z parterowej części budynków przy ul. B., przewidując w tej części usługi towarzyszące tej zabudowie i to w zakresie niezakłócającym funkcji mieszkaniowej. Dlatego też w ocenie Sądu przyjętą przez orzekające w sprawie organy administracyjne interpretacją postanowień planu i, w konsekwencji, uznać, że zgłoszona zmiana użytkowania poprzez urządzenie w części parterowej budynku apartamentów (lokali, którym nie można odmówić charakteru mieszkaniowego) bez względu na to, czy przeznaczone zostaną do wynajęcia, czy dla własnych potrzeb właściciela nie była dopuszczalna. Pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 418/09 złożył S. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów podnoszonych w skardze oraz poddanie ocenie prawnej błędnego stanu faktycznego; 2) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2009 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność podniesionych w niej zarzutów. Słuszny jest zarzut kwestionujący oddalenie skargi S. B. na decyzję Wojewody P. w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zasady kontroli zaskarżonego aktu dokonywanej poprzez rozpoznanie skargi przez Sąd pierwszej instancji reguluje treść art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprawę Sąd nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami ani wskazanym przepisem, co oznacza obowiązek Sądu całościowego zbadania pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego zaskarżonego aktu i uwzględnienia zauważonego naruszenia prawa nawet jeśli nie został zgłoszony taki zarzut. Oznacza to równoczesny obowiązek oceny w pierwszej kolejności wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Słusznie zarzuca skarga kasacyjna, iż Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska i nie odniósł się do zgłoszonych zarzutów skargi o naruszeniu przez organy art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, przez uznanie, że zgłoszenie zmiany użytkowania lokalu w niniejszej sprawie, narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie ocenił zarzutu o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego. Stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w nader lakonicznym uzasadnieniu swych rozważań prawnych ograniczył się do oceny braku zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego m. S., zgłoszonego przez skarżącego zamiaru zmiany użytkowania lokalu przy ul. M. [...] z funkcji ekspozycyjnej meblowej na usługi hotelarskie. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, które uznały, iż usługi hotelarskie w urządzonych trzech apartamentach w tej nieruchomości będą spełniały funkcję mieszkaniową – mimo iż inwestorzy zapewniali w zgłoszeniu, że będą spełniały wyłącznie funkcje hotelowe. Należy zauważyć, że sporna nieruchomość objęta jest ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVI/634/2006 Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. – dokładnie ustaleniami dla obszaru oznaczonego symbolem 08 MU. Przeznaczenie terenu MU określone jest jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi zlokalizowanymi co najmniej w parterach budynków, na których dopuszcza się: – więcej niż dwa lokale mieszkalne w budynku powyżej parteru, – usługi niezakłócające funkcji mieszkaniowej, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 2 ust. 5 niniejszej uchwały. Wyklucza się usługi w zakresie obsługi samochodów oraz usługi nieodpowiadające wymaganym warunkom na obszarze ochrony uzdrowiskowej i konserwatorskiej. Wyklucza się lokalizację siedzib instytucji finansowych. W pkt 5.4 a) zakazuje się lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczych i wolnostojących garaży, b) zakazuje się lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W treści § 2 ust. 5 planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta S., do którego odsyła karta planu 08 MU, precyzuje się "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej, jako usługi nieuciążliwe, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie spowoduje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch, lub postój pojazdów utrudniających dostęp do budynków mieszkaniowych, naruszanie części wspólnych nieruchomości przez klientów usług, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużej ilości odpadów, których przechowywanie koliduje z estetyką środowiska mieszkalnego itp." Z powyższych ustaleń planu zagospodarowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika zakaz prowadzenia w parterze budynku skarżącego usług hotelowych ani pokojowych, ani apartamentowych. Nie mogły zatem organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji ustalić, że usługi hotelowe jakie zamierzał wprowadzić w swoim lokalu przy ul. M. [...] w S. skarżący S. B. są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego terenu. Brak zaś jakichkolwiek podstaw, by usługi hotelowe, o jakich mówi pisemne zgłoszenie B. i S. B. z dnia [...] lutego 2009 r. powołujących się na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych – uznać za usługi o charakterze mieszkaniowym. W ocenie Sądu kasacyjnego nawet fakt, że usługi hotelowe planowane przez inwestora, mogły być świadczone w trzech apartamentach jak wynikało ze zgłoszenia, nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, iż apartamenty te pełniłyby funkcję mieszkaniową w znaczeniu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z usług hotelowych. Wniosek wyprowadzony przez Sąd pierwszej instancji co do takiego charakteru mieszkaniowego po zmianie sposobu użytkowania lokalu inwestora B., w ocenie Sądu kasacyjnego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i jest wynikiem dowolnej oceny tegoż Sądu. Trzeba też podkreślić, że mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów inwestora w przedmiocie wykorzystywania urządzonych apartamentów na cele usług hotelowych czy też ich wynajmu na zasadzie cywilnej umowy najmu, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, organy administracji winny wezwać inwestora do jednoznacznego oświadczenia się w tej kwestii. Brak wyjaśnienia tych istotnych okoliczności dowodzi o przedwczesnym rozstrzygnięciu sprawy wydanym sprzeciwem. Akceptacja tego przez Sąd pierwszej instancji i podzielenie stanowiska organów uzasadnia ocenę, iż wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został z naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, co słusznie podnosi skarga kasacyjna. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu kasacyjnego, z uwzględnieniem dokładnej treści ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego m. S. dotyczących terenu oznaczonego symbolem 08 MU. Należy zwrócić uwagę na pkt 3 ustaleń, który jednoznacznie wskazuje jakie usługi są na tym terenie wykluczone i nie wymienia się wśród nich usług hotelowych. Uzasadnia to w powyższej sytuacji usługi hotelowe zaliczyć do niezakłócajacych funkcji mieszkaniowej, czyli usług nieuciążliwych, o których mówi § 2 pkt 5 uchwały Nr XXXVI/624/2006. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwagę zasługuje fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. teren ul. M. dopuszcza usługi pensjonatowe w "całym budynku", czyli także w parterze, co oznacza, iż usługi hotelowe w parterze nie zakłócają funkcji mieszkaniowej. Wyniki ponownej wnikliwej oceny planowanej funkcji usługowej-hotelowej przez inwestora z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wyżej wskazanego winny znaleźć odbicie w uzasadnieniu wyroku zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.