I SA/Wa 834/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz T. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Nieruchomość położona w miejscowości M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność T. C., zabudowana budynkiem mieszkalnym została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wywłaszczenie ww. nieruchomości oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tego gruntu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta J. i wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. C., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji było niezbędne, mimo iż nie wykazano w sposób dostateczny by w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek". Odwołująca wskazała też na niewystarczające uzasadnienie prawne decyzji. Pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że w chwili obecnej wszczęte zostało postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu odwoławczego. Wynika z tego, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 tego art. organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Minister zauważył, że wszczęcie postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku. Wobec czego organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania (art. 105 § 1 kpa.), bowiem inicjujący to postępowanie wycofał wniosek o niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. C., wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa., poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, zamiast wydania decyzji o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, - art. 105 § 1-2 kpa., poprzez umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do umorzenia, - art. 7 kpa., przez rezygnację z realizacji prawdy obiektywnej, - art. 11 kpa., przez rezygnację z odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez stronę, - art. 10 § 1 kpa., przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu, - art. 8 kpa., poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 107 § 3 kpa., przez naruszenie zasad sporządzania rozstrzygnięcia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi T. C. wskazała, że skarżona decyzja zawiera istotne naruszenia prawa administracyjnego procesowego, które uzasadniają jej uchylenie. Sformułowania uzasadnienia nie wskazują jednoznacznie podstawy umorzenia postępowania. Z jednej strony organ w końcowej jego części wskazał, że wnioskodawca cofnął wniosek, co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z drugiej przytoczył w tekście art. 105 § 2 kpa., co może oznaczać, że podstawą do umorzenia był w rzeczywistości stosowny wniosek strony. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również wprost, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskował o umorzenie postępowania w zakresie wniosku o niezwłoczne zajęcie nieruchomości, czy w zakresie całego postępowania, dotyczącego wywłaszczenia. Taka konstrukcja uzasadnienia oznacza naruszenie art. 107 § 3 kpa., rodzi także wątpliwości, czy w istocie spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania. Skarżąca podniosła, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli spełniona zostanie przesłanka pozytywna i jednocześnie nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 105 § 2 kpa. - organ będzie mógł umorzyć postępowanie w przypadku stosownego wniosku strony. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter uznaniowy. Organ nie może umorzyć postępowania, jeżeli jedna ze stron sprzeciwiałaby się umorzeniu. Skarżąca powołała także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 354/08 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1735/07. Dodała, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad cofnął wniosek, ale skarżąca nie wyraziła na to zgody i pismem z dnia 25 marca 2009 r. wycofała swój wniosek o umorzenie postępowania z dnia 27 czerwca 2008 r. Pozwala to na przyjęcie, że wyraziła sprzeciw w stosunku do umorzenia postępowania. Zatem, skoro organ drugiej instancji uwzględnił fakt cofnięcia wniosku przez Generalnego Dyrektora, to powinien uwzględnić wycofanie wniosku o umorzenie postępowania. Nie było więc podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 2 kpa. Skarżąca podkreśliła, że umorzenie postępowania jest instytucją wyjątkową, której stosowanie nie jest zależne od uznania organu orzekającego, lecz od niewątpliwego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, istnienie tej przesłanki organ musi wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej na podstawie art. 105 § 1. Przez bezprzedmiotowość postępowania należy rozumieć brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest uzasadniona. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w związku z wycofaniem wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości należącej do skarżącej, położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha organ prawidłowo uczynił umarzając postępowanie i wskazując jako podstawę swojego działania art. 105 § 1 kpa. Ustawodawca w art. 105 kpa. rozróżnił dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania. Pierwszym z nich jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość, wskazana w § 1 tego art. W tym przypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, aby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku admninistracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Natomiast w drugim przypadku, określonym w art. 105 § 2 kpa., ustawodawca wyraził zasadę względnej dyspozycyjności - oznacza ona możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w przypadku tym elementy stosunku administracyjnoprawnego mogą istnieć. Sąd stanął na stanowisku, że organ umarzając postępowanie w niniejszej sprawie powinien zastosować art. 105 § 2 kpa. Nie wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie o niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych, nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Przyczyną bezprzedmiotowości w rozumieniu ww. art. nie jest także toczące się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Bez wątpienia także przepis, na podstawie którego organ mógłby wydać swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy do prawa materialnego administracyjnego. Wojewoda w dacie wydania decyzji był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tego względu nie zaistniała żadna z przyczyn określonych przez art. 105 § 1 kpa. Ponadto Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 50/08 stwierdzającym, że ze względu za ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco; przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (LEX 489589). Przedmiotowy wniosek o umorzenie postępowania organ winien zatem rozpatrzyć w trybie art. 105 § 2 kpa. W związku z czym zobligowany jest postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy właścicielka objętej postępowaniem nieruchomości wyraża zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu. Takich ustaleń nie poczyniono w niniejszym postępowaniu, co w związku z wycofaniem przez skarżącą wniosku o umorzenie postępowania stanowiło istotne naruszenie ww. przepisu, a także art. 7, 77 § 1 kpa. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu oraz wyda rozstrzygnięcie, mając na uwadze treść przepisu art. 105 § 2 kpa., co powinno znaleźć wyraz w wydanych rozstrzygnięciach i ich uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 tej ustawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.