I OSK 254/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 834/09 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od T. C. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 834/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu, a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz T. C. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nieruchomość położona w miejscowości M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0670 ha, stanowiąca własność T. C., zabudowana budynkiem mieszkalnym została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej nr 4 (E-40) J.-K. decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o wywłaszczenie ww. nieruchomości i o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tego gruntu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewoda Podkarpacki orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu organ podał, że zasadne jest wydanie zezwolenia na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta J. i wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski południowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. C.. Pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że w chwili obecnej wszczęte zostało postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [....] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazując, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu odwoławczego. Wynika z tego, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wszczęcie postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku, a inicjujący to postępowanie wycofał wniosek o niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. C., wnosząc o jej uchylenie w zakresie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, zamiast wydania decyzji o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; art. 105 § 1-2 kpa, poprzez umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do umorzenia; art. 7 kpa, przez rezygnację z realizacji prawdy obiektywnej; art. 11 kpa, przez rezygnację z odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez stronę; art. 10 § 1 kpa, przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu; art. 8 kpa, poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 107 § 3 kpa, przez naruszenie zasad sporządzania rozstrzygnięcia administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu, i zasądzając od Ministra Infrastruktury na rzecz T. C. solidarnie kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w związku z wycofaniem wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości należącej do skarżącej organ prawidłowo uczynił umarzając postępowanie i wskazując jako podstawę swojego działania art. 105 § 1 kpa. Art. 105 kpa rozróżnia dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania. Pierwszym z nich jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość, wskazana w § 1. W tym przypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, aby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. W drugim przypadku, określonym w art. 105 § 2 kpa, ustawodawca wyraził zasadę względnej dyspozycyjności - oznacza ona możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w przypadku tym elementy stosunku administracyjnoprawnego mogą istnieć. W ocenie Sądu I instancji, organ umarzając postępowanie w niniejszej sprawie powinien zastosować art. 105 § 2 kpa. Nie wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 tej ustawy. Postępowanie o niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych, nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Przyczyną bezprzedmiotowości w rozumieniu ww. art. nie jest także toczące się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Bez wątpienia także przepis, na podstawie którego organ mógłby wydać swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy do prawa materialnego administracyjnego. Wojewoda w dacie wydania decyzji był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tego względu nie zaistniała żadna z przyczyn określonych przez art. 105 § 1 kpa. Zdaniem Sądu przedmiotowy wniosek o umorzenie postępowania organ winien rozpatrzyć w trybie art. 105 § 2 kpa. W związku z czym zobligowany jest postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy właścicielka objętej postępowaniem nieruchomości wyraża zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu. Takich ustaleń nie poczyniono w niniejszym postępowaniu, co w związku z wycofaniem przez skarżącą wniosku o umorzenie postępowania stanowiło istotne naruszenie ww. przepisu, a także art. 7, 77 § 1 tej ustawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając: 1.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 105 § 2 kpa oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721), poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości postępowania umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 kpa, 2.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego powyższe ustalenia Sądu są błędne, bowiem organ administracji nie naruszył prawa w stopniu pozwalającym przyjąć, że mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ wskazał, że z art. 105 § 1 kpa wynika, iż instytucja umorzenia postępowania administracyjnego nie ma charakteru jednorodnego. Obok kodeksowej podstawy formułującej obowiązek jej zastosowania funkcjonuje także regulacja pozostawiająca umorzenie postępowania uznaniu organu administracji publicznej. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 kpa, przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe"; podstawą fakultatywnego umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 2 kpa, który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych. W przypadku umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest to uznanie ograniczone ze względu na te właśnie ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia. Skarżący podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. zwrócił się o wycofanie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Może ono zostać zainicjowane tylko przez określony podmiot - organ nie może działać z urzędu, tak samo inne strony nie maja możliwości wpływu na wszczęcie tego postępowania. Niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest instrumentem ingerującym w konstytucyjnie chronione prawa jednostki, zatem prowadzenie postępowania i wydanie decyzji musi być oparte na poszanowaniu praw, które mają zostać ograniczone. Specyfika postępowania pozawala stwierdzić, że wniosek GDDKiA jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania uprawnienia do dysponowania nieruchomością. Ten wniosek nie tylko inicjuje postępowanie ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania aby można było mówić, że postępowanie ma przedmiot. Wniosek działa nie tylko w sferze procesowej - wszczęcia postępowania, ale musi być "aktywny" przez cały czas trwania postępowania. Z uwagi na powyższe skarżący nie zgadza się z Sądem I instancji, że w sprawie niniejszej powinien mieć zastosowanie art. 105 § 2 kpa. Pierwsza część tego przepisu wyraźnie wskazuje, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Tym niemniej udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie jest i nie może być oceniane z punktu widzenia interesu społecznego. Nie jest to przesłanka, z punktu widzenia której organ ocenia wniosek inwestora lub przesłanki do pozytywnego albo negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. To tak naprawdę wniosek, a więc wola inwestora, wyznacza interes społeczny. Organ jest w tym zakresie związany i nie może ingerować w to czy inwestor ma kontynuować postępowanie. Zdaniem skarżącego bez względu w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli nie kontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku, czy też żądanie umorzenia postępowania), należy taką sytuację oceniać jednolicie jako brak wniosku jako woli uzyskania rozstrzygnięcia. W taki sposób inwestor neguje istnienie wniosku, a więc wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak jednego z elementów warunkujących wszczęcie i prowadzenie postępowania. Organ stwierdził tym samym, że gdyby Sąd I instancji - nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 105 § 2 kpa - prawidłowo uznał, że wniosek GDDKiA o umorzenie postępowania powinien być rozumiany jako wycofanie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, powinien był dojść do przekonania, że nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na brak możliwości kontynuowania postępowania bez wniosku. W takim przypadku decyzja Ministra Infrastruktury powinna zostać oceniona jako prawidłowa, a skarga powinna była być oddalona. Minister Infrastruktury dodał, że nawet przyjmując punkt widzenia Sądu I instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 105 § 2 kpa, trzeba zanegować czy rzeczywiście wynik sprawy byłby inny. Przyjmując koncepcję WSA, organ otrzymując pismo inwestora z wnioskiem o umorzenie postępowania powinien zapytać pozostałe strony postępowania czy nie sprzeciwiają się umorzeniu. O ile strony nie zgłoszą sprzeciwu (abstrahując od oceny umorzenia z punktu widzenia interesu społecznego), organ powinien umorzyć postępowanie (uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie). W ocenie skarżącego rozstrzygniecie organu będzie identyczne z już wydanym (nawet podstawa prawa będzie taka sama - art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Natomiast jeżeli strony sprzeciwią się umorzeniu postępowania, to i tak organ rozstrzygając merytorycznie sprawę będzie zmuszony wydać decyzję negatywną - odmowę udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzja taka nie stworzy dla żadnej ze stron żadnych praw i obowiązków, a co istotne w żaden sposób nie naruszy interesu żadnej ze stron. Inwestor nie jest zainteresowany otrzymaniem decyzji merytorycznej, natomiast pozostałe strony nie doznają żadnych ograniczeń w swoich prawach. Tak więc nawet gdyby organ miał inaczej zachować się po otrzymaniu wniosku o umorzenie postępowania, to niezależnie od wyniku dodatkowego postępowania odnośnie tego wniosku, wynik sprawy pozostanie ten sam - nie zostanie udzielona zgoda na zajęcie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury jest w całości uzasadniona, albowiem w sprawie zainicjowanej wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 lipca 2007r. wobec jego cofnięcia pismem z dnia 5 stycznia 2009r. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art.105 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego ( przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia) będącego przedmiotem postępowania –Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnym Lexis Nexis Warszawa 2009, wydanie trzecie str. 135 ) Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 k.p.a.) możemy więc mówić gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Strona określa zatem sprawę administracyjną rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte składa pismo o uchylenie pozytywnej dla siebie decyzji na etapie postępowania odwoławczego oraz wnosi o umorzenie postępowania organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może bowiem oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji. W tym kierunku zmierza piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmuje, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr. 80, poz. 721 ze zm. ) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Wniosek złożony przez podmiot uprawniony na podstawie w/wym. przepisu określa przedmiot postępowania i kreuje konkretną sprawę administracyjną. Jej przedmiotem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. To Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyduje o przedmiocie postępowania administracyjnego, jest jego dysponentem, a ponieważ postępowanie jest wszczynane na jego wniosek to on jest wyłącznym gospodarzem tego postępowania, uprawnionym do decydowania o jego losach. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Oznacza więc tym samym , że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem był oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istniał dopóki nie został cofnięty wniosek . Z tą chwilą odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot ), co obligowało organ do umorzenia postępowania .(tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania ) na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Istotny jest natomiast skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania. Odmienne stanowisko Sądu I instancji uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie nie znajdował zastosowania art. 105 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Instytucja fakultatywnego umorzenia postępowania dotyczy bowiem sytuacji w której postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw z art. 203 pkt. 2 Ppsa oraz § 14 ust.2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr. 163, poz. 1349 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. .