II SA/Wr 284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi L. T., E. N. – T., A. T. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania dot. budynku gospodarczego, przyległego do dwóch garaży przy ul. R. [...] we W. oddala skargę. Decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego przyległego do dwóch garaży przy ul. R. [...] we W. ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że na podstawie wniosku K. K. i P. K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wymienionego wyżej budynku gospodarczego. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2008r. okazano zaświadczenie Urzędu Dzielnicowego W.-P. nr [...] z dnia 25 października 1982 r. o zgłoszeniu do użytkowania budynku użytkowego (warsztatu blacharstwa samochodowego) wraz z częścią socjalną. Zdaniem organu I instancji zaświadczenie to potwierdza, że obiekt jest przystosowany zarówno do prowadzenia działalności gospodarczej jak również spełnia warunki pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Organ stwierdził, że podczas przeprowadzonych oględzin w budynku nie stwierdzono prowadzenia działalności produkcyjnej, nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania. W części produkcyjnej stwierdzono zmagazynowanie elementów do produkcji okien PCW. Oględziny potwierdziły legalność wzniesienia i użytkowania obiektu jak również brak wad w instalacjach, w które wyposażony jest budynek. Od powyższej decyzji K. i P.K. wnieśli odwołanie, w którym żądają szczegółowej kontroli obiektu, gdyż lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji niczego, ich zdaniem, nie wyjaśnia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 kwietnia 2009r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone postępowanie nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza w sposób bezsprzeczny, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Zatem rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne. Z przedłożonego zaświadczenia o zgłoszeniu do użytkowania (nr [...] z dnia 25.10.1982r.) nie wynika, według organu odwoławczego, iż jest to warsztat samochodowy wraz z częścią socjalną. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że będący przedmiotem sprawy budynek gospodarczy przyległy do dwóch garaży jest nieruchomością zgłoszoną do użytkowania zgodnie z wymienionym zaświadczeniem. Z pisma z dnia 21 października 2008r. L. T., E. N.- T. oraz A. T. wynika, że budynek został kupiony jako warsztat produkcyjny wraz z mieszkaniem zgodnie z aktem notarialnym nr [...]. Ponadto oświadczają, że prowadzą działalność gospodarczą zgodnie ze zgłoszeniem do Urzędu Skarbowego z dnia 20 października 2005r. Jednak w zebranym materiale dowodowym brak jest ustaleń co do rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej jak i aktu notarialnego nr [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że badanie, czy w obiekcie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania w całości lub jego części, winno być rozważone pod kątem przepisu art. 71 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien ustalić, czy faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, a jeśli tak to obowiązany jest następnie określić także datę zmiany sposobu użytkowania, gdyż ma to istotne znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów jakie będą miały zastosowanie w sprawie. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania organ uzna, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 31 października 2008r. wynika, że zakres postępowania jest szerszy niż sugeruje to rozstrzygnięcie organu I instancji. Zatem należy wyjaśnić, czy przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia koresponduje z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Wskazane uchybienia nakazują uzupełnienie postępowania w znacznym stopniu, co skutkowało zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2009r. (nr [...]) współwłaściciele nieruchomości przy ul. R. [...] we W., której dotyczy postępowanie – L. T., E. N. -T. i A. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podnoszą, że budynek warsztatu blacharsko-samochodowego jest zarejestrowany w Zarządzie Geodezji jako obiekt przemysłowy. Dokumentacja budowy tego obiektu znajduje się w Wydziale Architektury Urzędu Miasta. W tej dokumentacji znajduje się wymieniona decyzja Inspektora Wojewódzkiego – "Zaświadczenie z 1982 r. wraz z odpowiednią dokumentacją". Bez tych dokumentów nie mogliby skarżący nabyć tej nieruchomości, bo od 1990 r. prowadzą działalność gospodarczą. Wcześniej taką działalność prowadzili przy ul. R. [...]. W budynku warsztatu samochodowego są pomieszczenia socjalne (dwa pokoje, kuchnia, łazienka z ubikacją, gdzie są zameldowani) , które istniały one już w chwili zakupu tego obiektu. Podobnie wygląda sytuacja z biurem, które choć jest małe to na pewno nie można określać je mianem szopy. W chwili obecnej w zaskarżonym budynku nie odbywa się żadna produkcja, a jedynie doraźnie wykonuje się działalność blacharsko-samochodową zgodną z pierwotnym przeznaczeniem tego budynku. W związku z zaprzestaniem przez skarżących produkcji okien, poszukują firmy, która w pustych pomieszczeniach podejmie działalność gospodarczą. Zarówno przed zakupem budynku jak i obecnie budynek ten jest użytkowany w podobny sposób, tzn. do prowadzenia działalności gospodarczej bez ujemnego wpływu na zmianę warunków bezpieczeństwa, p.poż, ochrony środowiska, higieniczno-sanitarnych czy warunków pracy. W skardze tej przedstawione zostały ponadto w szeroki sposób istniejące relacje sąsiedzkie pomiędzy rodziną p. K., a właściwie pomiędzy A. K. a skarżącymi. Państwo K. postawili swój dom na terenie działek rzemieślniczych, więc mieli świadomość zdaniem skarżących, że sąsiedzi będą wykorzystywali te miejsca do produkcji. Wobec powyższego wnoszą o uwzględnienie przedstawionych racji i wyjaśnień. Do skargi dołączona została m.in. kserokopia planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego dotycząca rozbudowy części socjalnej warsztatu samochodowego przy ul. R. [...] opatrzona datą 1 listopada 1978 r. – która dotyczy inwestycji pod nazwą " Budynek mieszkalny, warsztat blacharstwa samochodowego-E.K. W., R. [...]". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we . wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W tak zakreślonych granicach kognicji badaniem Sądu objęta była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 kwietnia 2009r . Nr [...]. uchylająca w całości decyzję organu I instancji o umarzeniu postępowania administracyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi (art. 138 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była, jak to wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 31 października 2008r., kwestia "budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego przyległego do dwóch garaży przy ul. R. [...] we W.". Organ I instancji poczynił określone ustalenia w trakcie oględzin w dniu 24 listopada 2008r., które zawarte zostały w protokole i załącznikach do tego protokołu. Zauważyć jednakże należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest załącznika nr 2 do tego protokołu, tj. pozwolenia na budowę nr [...]. Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania tylko co do budynku gospodarczego (art. 105 § 1 K.p.a.), pomijając milczeniem kwestię budynku mieszkalnego. Organ ten wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie przepisu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r.) dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W końcowych ustaleniach organ przyjął, że: po pierwsze, oględziny potwierdziły legalność wzniesienia budynku gospodarczego (zaświadczenie nr [...] z 25.10.1982r.), po drugie, legalność użytkowania budynku gospodarczego, uzasadniając ten fakt następująco - "podczas przeprowadzonych oględzin w budynku nie stwierdzono prowadzenia działalności produkcyjnej, nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania." W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niewątpliwy, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, a zatem rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Powyższe, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, wskazuje, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji jest mało wyczerpujące i nie wyjaśnia w pełni zasadniczych dla sprawy okoliczności. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że z załączonego do akt administracyjnych zaświadczenia nr [...] z dnia 25.10.1982r. nie wynika aby kontrolowany budynek gospodarczy był tym samym obiektem, o którym jest mowa w zaświadczeniu, gdyż w zaświadczeniu jest mowa jedynie o warsztacie blacharsko-samochodowym, gdy tymczasem przedmiotowy budynek gospodarczy zawiera ponadto część socjalną. Jak podają w skardze sami skarżący na część socjalną składają się dwa pokoje, kuchnia, łazienka z ubikacją, gdzie są nadto zameldowani. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wcale nie wynika, czy i jaka ewentualnie działalność w kontrolowanym obiekcie jest prowadzona. Wnioski organu I instancji wysnute tyko i wyłącznie na podstawie oględzin obiektu w dniu kontroli, że nie jest prowadzona w budynku działalność produkcyjna są mało przekonujące i nie poparte szerszymi ustaleniami. Do wysnucia tak daleko idących wniosków, nie wystarczy bowiem ustalić, że tylko w chwili oględzin nie prowadzono produkcji, ale należy w tym zakresie poczynić prawidłowe i dogłębne ustalenia również za pomocą innych środków dowodowych, choćby m.in. i tych, na które wskazuje organ odwoławczy. Ponadto sami skarżący w treści skargi przyznają, że "w chwili obecnej w zaskarżonym budynku nie odbywa się żadna produkcja a jedynie doraźnie wykonuje się działalność blacharsko-samochodową, a więc zgodną z pierwotnym przeznaczeniem tego budynku. W związku z zaprzestaniem przez nas produkcji okien szukamy obecnie firmy, która w pustych pomieszczeniach podejmie działalność gospodarczą." Skarżący wskazują także, że budynek warsztatu blacharsko-samochodowego jest zarejestrowany w Zarządzie Geodezji jako obiekt przemysłowy. Dokumentacja budowy tego obiektu znajduje się w Wydziale Architektury Urzędu Miasta. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ I instancji nie wyjaśnił przy udziale współwłaścicieli nieruchomości wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. wskazany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie okoliczności należy wyjaśnić aby wydana decyzja była prawidłowa, są nimi m.in.: kwestia ustalenia rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, ponadto wyjaśnienia czy nastąpiła zmiana w stosunku do pierwotnej użytkowania obiektu i ewentualnie data tej zmiany, czy postępowanie administracyjne w istocie prowadzone było co do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, jak wskazuje na to zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie wskazane wyżej kwestie nie zostały przez organ I instancji dostatecznie wyjaśnione. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ I instancji, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie ustaleń dokonanych we wskazanym zakresie, a przesłanki jakimi organ się kierował wydając decyzję winny znaleźć omówienie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Umorzenie przez organ I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego było zdecydowanie przedwczesne, dlatego też D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł wydać w okolicznościach niniejszej sprawy innej decyzji niż tylko decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził kompletnego postępowania wyjaśniającego, uchybienia tego typu nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa niezależne organy administracyjne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).