I OSK 325/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1040/09 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1040/09 oddalił skargę M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa IV Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł o umieszczeniu M.N.w domu pomocy społecznej bez jej zgody - na podstawie art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego. W celu wykonania tego postanowienia Prezydent m.st. W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]orzekł o skierowaniu M.N. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych – na pobyt stały oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podniesiono, że M.N. wymaga całodobowej opieki z powodu stanu zdrowia, a tym samym skierowania do domu pomocy społecznej, nie jest bowiem możliwe zapewnienie jej w miejscu zamieszkania opieki w formie usług opiekuńczych. Zgodnie z opinią lekarską o stanie zdrowia w/w ustalono zaistnienie przesłanek do skierowania jej do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, powołując art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzji na podstawie art. 108 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność realizacji postanowienia Sądu. Wskazano ponadto, że prawo do zamieszkania w domu pomocy społecznej M.N. nabędzie dopiero na podstawie decyzji o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej - wydanej przez organ prowadzący taką placówkę. Po rozpoznaniu odwołania M.N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]o skierowaniu M.N. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych na pobyt stały. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w wykonaniu prawomocnego postanowienia sądu powszechnego którym ustalono, że zaistniała konieczność przyjęcia M.N.do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Orzeczenie to zapadło na wniosek Instytutu Psychiatrii i Neurologii w W. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne - a zatem podlega wykonaniu. Podkreślono też, że zaskarżoną decyzją nie wskazano ani konkretnego domu pomocy społecznej ani też nie ustalono terminu zamieszkania w nim. Zaś o tym, że ze względu na stan zdrowia M.N. nie może mieszkać sama orzekł sąd - uwzględniając wniosek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.N.. W uzasadnieniu skargi wniosła, aby dać jej spokój, gdyż nastąpiła pomyłka i niedopatrzenie psychiatrów w sprawie jej stanu zdrowia, a decyzja o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych nastąpiła na skutek złego leczenia jej przez Instytut Psychiatrii i Neurologii. Dodała, że czuje się dobrze i wniosła o pozostawienie jej w dotychczasowym mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji pozostawało w obrocie prawnym prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...]- którym orzeczono o umieszczeniu M.N.w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Organy orzekające w niniejszej sprawie były zatem związane tym postanowieniem i zobowiązane do jego realizacji - poprzez orzeczenie o skierowaniu M.N.do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych - na pobyt stały. Sąd podał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy M.N. choruje od ponad 20 lat na schizofrenię paranoidalną, była wielokrotnie hospitalizowana bez swojej zgody z powodu zachowań zagrażających jej życiu (np. rozpalenie ogniska w mieszkaniu, długotrwałe głodówki) - albo zdrowiu i życiu innych osób, gdyż jest wrogo nastawiona i agresywna wobec sąsiadów. Nawiązuje kontakty z przypadkowymi osobami, często z marginesu społecznego i jest przez nich wykorzystywana. Po wyjściu ze szpitala przerywa leczenie, co powoduje szybki powrót objawów chorobowych i uniemożliwia prawidłowe i samodzielne funkcjonowanie w środowisku. W związku ze stanem zdrowia wymaga całodobowej opieki – a więc skierowania do domu pomocy społecznej, gdyż nie jest możliwe zapewnienie jej w miejscu zamieszkania opieki w formie usług opiekuńczych. Zatem w świetle powyższych okoliczności organy orzekające w sprawie prawidłowo orzekły, iż zaistniała konieczność skierowania M.N.do domu pomocy społecznej - zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia 22 maja 2007 r., którym były związane. W ocenie Sądu zasadne było również nadanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 marca 2009 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 § 1 kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Biorąc pod uwagę sytuację, w jakiej znajduje się skarżąca – Sąd uznał, że ww. przesłanki zostały spełnione. Nie nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mogłoby spowodować powstanie sytuacji, w której życie lub zdrowie skarżącej byłoby zagrożone. Sąd uznał, że decyzje obu organów administracji są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa. Organy wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Organy były związane postanowieniem Sądu z dnia 22 maja 2007 r., podejmowały działania w interesie M. N. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010r., wniosła M.N., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ["p.u.s.a."] oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niewymienieniu wszystkich zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r., braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do głównych zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W. z uwagi na brak rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta m.st. W. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. (k.105) podnosił, że decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. dotknięta jest wadą nieważności, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winien był stwierdzić nieważność decyzji. W ocenie pełnomocnika skarżącej decyzja Prezydenta m.st. W. nie zawierała rozstrzygnięcia, osnowa decyzji wyrażająca się w sposób następujący "(...)Skierować Panią do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych(,..)" nie wskazuje konkretnie osoby, która ma być skierowana do DPS. Tym samym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie zawiera rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy, że decyzja Samorządowego Kolegium utrzymywała w mocy wadliwe orzeczenie, tym samym dotknięta była również wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiły też okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki wyliczone zostały w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z § 1 tego artykułu. Wobec braku zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć trzeba, że mający zastosowanie w sprawie przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle przepisu art. 54 § 1 ustawy powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Z kolei art. 39 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego stanowi, że jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy. Z akt sprawy wynika, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa orzekł, że zachodzą przesłanki do umieszczenia M.N.w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie były związane powyższym postanowieniem i zobowiązane do jego realizacji poprzez orzeczenie o skierowaniu M.N.do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych na pobyt stały. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jako jeden z zarzutów procesowych wskazano naruszenie przepisu art. 151 i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] marca 2009 r. o skierowaniu M.N.do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych na pobyt stały. Zarzucaną nieważność postępowania strona skarżąca wywodziła z faktu niewskazania w osnowie decyzji osoby, która ma być skierowana do tego ośrodka, co miałoby skutkować brakiem rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji. W kontekście tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym. Jak wyżej wskazano składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron, jeżeli jest ich więcej w ramach prowadzonego postępowania. Jeżeli brak oznaczenia strony, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji. Zaznaczyć jednak należy, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładowo stron będzie wiele (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że wskazanie w rozpoznawanej sprawie strony postępowania w nagłówku decyzji spełnia wymóg zakreślony w art. 107 § 1 k.p.a., a więc nie mogło w tym przypadku dojść do naruszenia powołanych wyżej przepisów. Stąd też nie istniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Niesłuszny więc też okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewymienienie wszystkich zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. oraz brak odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do głównych zarzutów skargi musiał pozostać bezskuteczny. Co do zasady, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1810/10, LEX nr 741595). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Wprawdzie istotnie, jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął podniesiony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. zarzut nieważności decyzji, jednakże, skoro zarzut ten okazał się nieuzasadniony, nierozważnie tych kwestii przez Sąd I instancji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Tylko zaś w takim przypadku, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Zaznaczyć trzeba, że o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.