I SA/Wa 805/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku W. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] Prezydent W. przekazał w użytkowanie F. [...] w W., teren położony przy ul. [...], [...], [...] o powierzchni [...] m². W decyzji określono, że przekazywany teren jest przeznaczony pod budowę ośrodka rekreacyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez F. [...] w W., obecnie Spółkę z o.o. D. z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (położonej przy ul. [...], [...], [...], KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z o obrębu [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m²), na okres 99 lat. Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. nr [...], przedmiotowy grunt przekazany został na własność Gminie W., (potem Gmina W.). Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] skierowaną do D. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W. ustalił, że użytkownik wieczysty przedmiotowego gruntu obowiązany jest dokonać jego zagospodarowania. Termin rozpoczęcie budowy określono na dwa lata, a zakończenia na pięć lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wobec nie wniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna w dniu 23 grudnia 1998 r. Obecnymi użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.) są: W. S. i M. W. W dniu 17 lipca 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek W. S. i M. W. z dnia 21 lutego 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] ustalającej dla nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], [...], [...], KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z o obrębu [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m², termin rozpoczęcia i zakończenia budowy. Wnioskodawcy zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 75 oraz 107 § 3 kpa co doprowadziło do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Ich zdaniem, Zarząd Gminy prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia terminów zabudowy nie zwrócił uwagi na fakt, że decyzja, na mocy której ustanowiono prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w ogóle nie określiła obowiązku jej zabudowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W wyniku złożonego przez W. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie - decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Decyzja Kolegium z dnia [...] września 2004 r. nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. S. Po rozpoznaniu skargi W. S. na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 990/04 uchylił obie decyzje Kolegium. Jako przyczynę uchylenia decyzji Sąd wskazał na niekompletność nadesłanych akt, co uniemożliwiło zbadanie szeregu istotnych dla sprawy okoliczności. Po ponownym rozpoznaniu wniosku W. S. i M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. Zdaniem Kolegium, wobec braku określenia w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] terminu zagospodarowania nieruchomości, Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. zasadnie określił termin zagospodarowania przedmiotowego terenu, w oparciu o art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył W. S. wskazując, że Kolegium błędnie uznało, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez F. [...] w W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określała obowiązek jej zagospodarowania, a tym bardziej dokonania zabudowy przez użytkownika wieczystego. Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji wskazało, że w dniu 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która w art. 220 określiła, że jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy ustalić te terminy w drodze decyzji. Skoro w decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. Wojewoda [...] stwierdzając o nabyciu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez F. [...] gruntu położonego przy ul. [...], [...], [...] nie ustalił terminu jej zagospodarowania, a jedynie w pkt V określił, iż użytkownik wieczysty winien korzystać z gruntu zgodnie z jego przeznaczenie (czyli planem zagospodarowania przestrzennego), zatem zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 220 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. wniósł W. S. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że było możliwe na podstawie jej przepisów ustalenie terminów zabudowy przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy decyzja, na podstawie której prawo to powstało nie określała obowiązku zabudowy nieruchomości będącej jej przedmiotem, a jedynie nakazywała wieczystemu użytkownikowi korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga W. S. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. nie naruszają prawa. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71. Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. - weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym - wydana została na podstawie art. 220 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), który określił, że jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy ustalić te terminy w drodze decyzji. Jest to przepis epizodyczny, który obowiązywał tylko w okresie jednego roku od dnia wejścia w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz F. [...] z siedzibą w W. (poprzednika prawnego spółki z.o.o. D. w W.) na podstawie art. 2 ust. 1,2.3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...]. Art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. określał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1 oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 kodeksu cywilnego. Przepis ten pozwalał zatem w decyzji uwłaszczeniowej określić warunki użytkowania wieczystego do których należą: przeznaczenie gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie, czas trwania tego prawa, jeżeli ma ono trwać krócej aniżeli 99 lat i opłata, jaką ma uiszczać użytkownik wieczysty (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 stycznia 1970 r. III CZP 101/69 OSNC 1970/10/175). Decyzję uwłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1993 r. poprzedzała decyzja z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta W., która przekazała w użytkowanie F. [...] teren położony przy ul. [...], [...], [...] o pow. [...] m², przeznaczony pod budowę ośrodka rekreacyjnego. W tym miejscu trzeba podkreślić, że prawo użytkowania wieczystego w przypadku uwłaszczenia jest wynikiem przekształcenia z mocy samego prawa przysługującego państwowej osobie prawnej prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa albo gruntem stanowiącym własność gmin ze skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r. Istota przekształcenia prawa zarządu w trym trybie przesądza o tym, że prawo użytkowania wieczystego powstaje w okolicznościach faktycznych jakie istnieją w dniu przekształcenia, a więc i w takim celu, jakiemu służyła oddana w zarząd przedmiotowa nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie powstanie prawa użytkowania wieczystego należy zatem wiązać z wcześniejszą decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. Skoro zatem w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1993 r. można było ustalić sposób zagospodarowania użytkowania wieczystego, a tego nie uczyniono, organ miał prawo zastosować tryb określony w art. 220 ugn. Nie można zatem zgodzić się z wywodami skargi odnoszącymi się do pierwotnego charakteru nabycia nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Niezasadny jest również zarzut niewykonalności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Decyzja ta określała jedynie terminy zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...], nie wskazywała natomiast sposobu zabudowy, możliwe jest zatem jej zagospodarowanie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.