I SA/Wa 1058/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia w części z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzenia jego nieważności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], w części dotyczącej gruntu objętego księgą wieczystą KW nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą jego nieważność. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło J. J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod budowę budynku biurowego, a zatem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z planowanym przeznaczeniem tej nieruchomości. W aktach postępowania brak jest odwołania od w/w orzeczenia. W dniu 9 marca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek T. J. - następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości, o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1961 r., bowiem zdaniem wnioskodawczyni nie zostało wykazane, że niemożliwe jest pogodzenie korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1961 r., natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na skutek skargi T. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 411/07, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nadzoru nie ustalił czy w dacie wydania orzeczenia objętego postępowaniem nadzorczym dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, co miało decydujące znaczenie dla oceny, czy orzeczenie to jest zgodne z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania, w sposób wyraźny i jednoznaczny, ustaleń co do nieruchomości zgodnie z przesłankami wskazanymi w powołanym art. 7 ust. 2 dekretu musiałaby być traktowana jako rażące naruszenie prawa, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy uchwała Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1961 r., którą zatwierdzono Plan Ogólny W., na który powołuje się w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, i którego zapisy stanowią przesłankę rozstrzygnięcia zawartą w tej decyzji, miała moc powszechnie obowiązującą. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1961 r., w części dotyczącej gruntu objętego księgą wieczystą KW nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność. W uzasadnieniu wskazano, że organ dekretowy uzasadnił odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości przeznaczeniem tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę budynku biurowego. Na podstawie jednak materiałów opracowanych przez pracowników Archiwum Państwowego w W. uprawniony geodeta stwierdził, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego W. z lat 1947-1950. Z nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. dokumentów wynika, że na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] obowiązywał Plan Ogólny W. – [...] Nr [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. Plany takie uzyskiwały jednak moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Tymczasem ani materiały nadesłane przez Archiwum Państwowe W., ani poszukiwania prowadzone przez pracownika organu w Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. nie pozwalają na wykazanie miejsca publikacji planu z dnia [...] stycznia 1961 r. Brak zaś ustaleń w tym przedmiocie, nie pozwala na odniesienie się do zapisów tego planu. W związku z powyższym organ orzekający powołać się powinien na Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Na odrysie wykonanym z powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie przedmiotowej nieruchomości, które mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną. Jak natomiast wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek [...]-kondygnacyjny wykorzystywany przez byłych właścicieli do momentu zniszczenia zabudowań w czasie działań wojennych, prawdopodobnie na cele mieszkaniowe, a więc zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1931 r. Tym samym stanowisko organu dekretowego o braku możliwości pogodzenia przeznaczenia nieruchomości, zgodnie z planem zabudowy, nie znajduje potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1961 r. rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie co do części gruntu zaszły nieodwracalne skutki prawne, a mianowicie co do części działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...], objętych księga wieczystą KW nr [...], będących własności Skarbu Państwa, oddanych pierwotnie w użytkowanie wieczyste Fundacji [...] na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych z dnia [...] października 1991 r., rep. [...] nr [...] i z dnia [...] października 1991 r., rep. [...] nr [...]. Nie zaszły natomiast nieodwracalne skutki prawne co do części działki [...] będącej własnością Skarbu Państwa, gdyż nie podlegała ona obrotowi cywilnoprawnemu oraz części działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] w W. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją wystąpiły Z. [...] Sp. z o.o. w W. oraz Bank [...] S.A. w W. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., podtrzymując wyrażoną w niej argumentację oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie nieodwracalne skutki prawne zaszły co do tych części działek, które podlegały obrotowi na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nieodwracalne skutki prawne nie zaszły natomiast w stosunku do tych działek, które obrotowi takiemu nie uległy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zbycie państwowego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W., w rozumieniu przepisu art. 55¹ kc, w tym prawa użytkowania wieczystego gruntu i następnie zbycie części nieruchomości i tego prawa na rzecz Banku [...] S.A. – nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji; 2) art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których przyjęto, że w stosunku do części działek nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne; 3) art. 165 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisu dekretu poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że choć prawidłowo organ uznał, że nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawartych umów cywilnoprawnych, to z nieznanych przyczyn nie zastosował tego również do działki nr [...]. Na mocy bowiem zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2000 r. skarżąca nabyła Przedsiębiorstwo [...], w tym również prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], a zatem co do tej części nieruchomości również zaszły nieodwracalne skutki prawne. Co więcej skarżąca posiadane prawo użytkowania wieczystego zbyła na rzecz Banku [...] S.A. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej działki [...] stanowi naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 411/07, uchylając decyzje obu instancji, wskazał, że organ nadzoru nie ustalił czy w dacie wydania orzeczenia objętego przedmiotowym postępowaniem nadzorczym dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy uchwała Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1961 r., którą zatwierdzono Plan Ogólny W., na który powołał się organ nadzoru, miała moc powszechnie obowiązującą. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia decyzji organu I i II instancji oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Infrastruktury, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do rozpatrzenia, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], w części dotyczącej gruntu objętego księgą wieczystą KW nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą jego nieważność. Organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wykazał bowiem, zgodnie z wyżej wskazanymi wytycznymi Sądu, że na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] obowiązywał Plan Ogólny W.-[...] Nr [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r., jednak brak jest dokumentów świadczących o miejscu opublikowania tego planu. A skoro tak, nie można odnieść się do jego zapisów. W związku z powyższym organ dekretowy mógł powołać się jedynie na Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., a na którym przedmiotowa nieruchomość mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną. Jak natomiast wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek [...]-kondygnacyjny wykorzystywany przez byłych właścicieli do momentu zniszczenia zabudowań w czasie działań wojennych, prawdopodobnie na cele mieszkaniowe, a więc zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1931 r. Tym samym trafnie organ nadzoru uznał, że zajęte w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1961 r. stanowisko o braku możliwości pogodzenia przeznaczenia nieruchomości, zgodnie z planem zabudowy, nie znajduje potwierdzenia w zebranej dokumentacji. W związku z tym wskazane orzeczenie rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w części stwierdzeniem wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej - to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej jest uprzednio wydana decyzja administracyjna o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntów [...], to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W niniejszej sprawie skarżąca spółka posiada tytuł prawny do części dekretowej nieruchomości, ponieważ przedmiotowy grunt, stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], został przez nią nabyty na podstawie, zawartej w formie aktu notarialnego, umowy sprzedaży Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W., które to przedsiębiorstwo z kolei swoje prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nabyło na podstawie decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Słusznie zatem organy uznały, że w części dotyczącej działki nr [...], jak również działki nr [...], która nie podlegała w ogóle obrotowi cywilnoprawnemu, nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja dekretowa od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami, w przypadku działki nr [...] decyzją ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego z dnia [...] grudnia 1997 r. Podsumowując należy uznać, że organy orzekające w sprawie - oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - słusznie stwierdziły, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie w części dotyczącej gruntu objętego księgą wieczystą KW nr [...] stwierdziły, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdziły jego nieważność. Ponadto wnikliwie i wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.