II SA/Gl 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi H.K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Gminy K. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Zgodnie z § 1 i 2 uchwały, granice opracowania określono na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały, zaś wykaz działek będących przedmiotem opracowania wymieniono w załączniku nr 1. Jako podstawę prawną aktu organ gminy powołał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Następnie kolejną uchwałą Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] zmieniono powyższą uchwałę – w zakresie wykazu działek i granic opracowania zmiany planu miejscowego. W dniu [...] H.K. wezwała Radę Gminy K. do zmiany uchwały tego organu z dnia [...] poprzez uwzględnienie jej wniosku złożonego w dniu [...], a uzupełnionego pismem z dnia [...] w zakresie przekwalifikowania działki nr [...], stanowiącej jej własność, z rolnej (R – tereny rolnicze) na budowlaną (MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z ogrodami na działkach o powierzchni powyżej 2000 m2). Wniosek uzasadniła faktem, że na powyższej działce planuje wybudować dom mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym celem osiedlenia, przy czym takie przeznaczenie działki wynika ze studium uwarunkowań... Gminy K. (uchwała z dnia [...]), zaś jej działka położona jest w pobliżu osiedla oraz wyposażona w media. Wezwanie to następnie H.K. uzupełniła pismem z dnia [...], zarzucając że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. W takiej zaś sytuacji, pominięcie w projekcie planu jej działki nr [...], (wg aktualnego oznaczenia) objętej studium, skutkuje nieważnością uchwały z dnia [...], zmienionej uchwałą z dnia [...]. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy K. pismem z dnia [...] (doręczonym w dniu [...]) poinformował o nieuwzględnieniu wezwania przez Radę Gminy. W dniu [...] H.K. powołując się na bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniosła skargę na powyższą uchwałę. Skarżąca domagała się stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na nieuwzględnieniu jej wniosku w sprawie przekwalifikowania działki nr [...] z rolnej na tereny budowlane o symbolu MN. W uzasadnieniu skarżąca po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania ponowiła argumentację, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, akcentując że zmianą planu objęto m.in. działkę położoną w sąsiedztwie (z drugiej strony drogi – ul. [...] w K.), stąd też należało uwzględnić jej wniosek, jako że działka nr [...] zgodnie z zapisem studium widnieje jako teren zabudowy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, jako że kwestionowana uchwała została podjęta w granicach ustawowo przyznanych kompetencji. W toku rozprawy sądowej skarżąca podtrzymując skargę wyjaśniła nadto, że obecnie obowiązujący plan miejscowy na terenach rolnych dopuszcza zabudowę jedynie dla gruntów powyżej 3 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę lub akt podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskutek podjęcia takiego aktu. Tymczasem zaskarżona uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany fragmentów planu miejscowego Gminy K. z istoty nie narusza interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej. Jest poza sporem, że H.K. jest właścicielką działki nr [...], położonej w K. Nieruchomość ta została objęta uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. – II Edycja. Zgodnie z ustaleniami tej uchwały, przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej (obecnie teren ten ma przeznaczenie rolnicze w świetle obowiązującego planu miejscowego). Jednakże zdaniem skarżącej wbrew dyspozycji art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Rada Gminy K. przystąpiła do zmiany jedynie fragmentów obowiązującego planu miejscowego, mimo ustawowego nakazu sporządzenia planu, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Istotą tego unormowania jest zamiar ustawodawcy skoordynowania działań gminy z orzeczeniem właściwego organu w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia, wymaganej w świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Istotny w niniejszej sprawie jest fakt, że sedno sporu sprowadza się do wyłączenia spod opracowania nowego planu działki, stanowiącej własność skarżącej, aczkolwiek nieruchomość ta objęta jest zapisami studium. Zdaniem sądu administracyjnego, taki stan rzeczy wyklucza legitymację skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany fragmentów planu miejscowego. Z istoty – z uwagi na charakter prawny, uchwała podjęta w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowiąc aktu prawa miejscowego nie może bowiem naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia. Tym bardziej więc, zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, jako że nie dotyczy nieruchomości stanowiącej jej własność. Właścicielowi nieruchomości nie przysługuje ochrona prawna w przypadku, gdy organ gminy nie przystąpi do sporządzenia planu miejscowego dla jego nieruchomości. Wszak w niniejszej sprawie nawet w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, skarżąca nie osiągnie pożądanego skutku w postaci sporządzenia zmiany planu dla jej terenu. Stąd też zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ gminy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogły być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Badanie zgodności aktu z prawem dopuszczalne jest bowiem jedynie w razie wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Inaczej przedstawia się jedynie legitymacja czynna wojewody jako organu nadzoru. Uprawnienia procesowe tego organu nie są ograniczone, jak to ma miejsce w przypadku innych osób z mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem jedynie organ nadzoru władny jest do obrony obiektywnie pojętego porządku prawnego. W konsekwencji, nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia konstytucyjnego chronionego prawa własności, skoro uchwała nie dotyczy nieruchomości skarżącej. Naruszenie interesu prawnego poprzez niemożliwość zabudowy własnej działki może wynikać jedynie z ustaleń obecnie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, co nie jest jednak przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż kontroli sądowej nie podlega bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obligatoryjne z mocy regulacji odrębnej (vide: postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2004 r. sygn. akt II Sab/Gd 48/04, ONSA i WSA 2005/2/40). Przepisem odrębnym nie jest zaś regulacja zawarta w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych wszystkich względów skarga jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlegała oddaleniu bez badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego oparto na przepisie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW