IV SA/Po 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi R. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2008 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. Sz. 500 złotych ( pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/E.Kręcichwost – Durchowska /-/B. Popowska /-/P. Miładowski Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta P. odmówił R. Sz. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ark. [...], obręb [...] położonej przy ul. M. w P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione trzy z pięciu przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) tj. w ocenie organu w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy zlokalizowanej w odległości około 85 m od frontu działki, będącej podstawą do wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego oraz teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. Sz. wskazując, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a powoływanie się na przeznaczenie w "studium", jest niezgodne z prawem. Skarżący również wskazał, iż przy tej samej ulicy 150 m od jego działki rozpoczęto budowę kolejnego budynku mieszkalnego, który nie posiada żadnego istniejącego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż podziela pogląd, iż planowane zamierzenie nie kontynuuje funkcji obszaru analizowanego albowiem w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie linii zabudowy. Organ podniósł, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednak położona jest ona względem planowanej inwestycji w taki sposób, że nie można wyznaczyć linii zabudowy. Organ odwoławczy odnosząc się do braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne wskazał, iż z postanowienia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wynika, iż planowana inwestycja nie wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Podsumowując SKO wskazało, iż inwestycja nie spełnia łącznie pięciu warunków wskazanych w przepisie art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. Sz. wskazując, iż jego zdaniem spełnia wszystkie warunki niezbędne dla wydania warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz podnosząc, iż istniejące uzbrojenie jest niewystarczające aczkolwiek doprowadzenie energii elektrycznej, gazu i odprowadzanie ścieków byłoby możliwe dużym nakładem środków własnych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem R. Sz. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazały organy obu instancji wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta wskazał, iż nie zostały spełnione trzy z wyżej wskazanych warunków, a mianowicie w ocenie organu w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy zlokalizowanej w odległości około 85 m od frontu działki, będącej podstawą do wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego oraz teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych ba cele nierolne. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). W świetle przytoczonych przepisów, nie budzi wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jedną z przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy było jak wspomniano wcześniej uznanie przez organ, iż w obszarze analizowanym brak jest jakiegokolwiek zabudowy zlokalizowanej w odległości 85 m od frontu działki, będącej podstawą do wyznaczenia linii zabudowy. Oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez szerszej analizy warunków proponowanego usytuowania budynku i specyfiki ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie może być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dopuszczalności usytuowania budynku w nowej linii zabudowy. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskowali o usytuowanie obiektu właśnie w nowej linii, naruszało § 4 ust. 4 rozporządzenia. Drugą okoliczności na którą powołał się organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy jest nie spełnienie przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym zakresie organ powołał się na opinię ENEA Operator Sp. z o.o. oraz na opinię W. Operatora Systemy Dystrybucyjnego Sp. z o.o.. W piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. ENEA Operator Sp. z o.o. poinformowała, że podtrzymuje swoją opinię z dnia [...] kwietnia 2007 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. Spółka ta zobowiązała się do wykonania uzbrojenia przedmiotowej nieruchomości w sieć elektroenergetyczną. Z pisma tego wynika również, iż dla przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej niezbędne jest przedłużenie linii kablowej w ul. M. oraz budowa przyłącza elektroenergetycznego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż ENEA, co wynika z pisma z dnia [...] listopada 2008 r. adresowanego do wnioskodawcy jest gotowa do podpisania umowy o uzbrojenie terenu. Kopię tej umowy wnioskodawca przesłał do organu. Wobec powyższego skoro, istnieje możliwość podłączenia obiektu budowlanego do sieci elektroenergetycznej, to nie zrozumiały jest zarzut organu I instancji, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie sieci elektroenergetycznej jest niewystarczające. Co prawda konieczność podłączenia do sieci wiązać może się ze sporymi nakładami finansowymi jednakże powyższe pozostaje poza sferą zainteresowań organu, który władny jest oceniać tylko czy istnieje możliwość takiego przyłączenia. Ponadto organ powołał się na pismo W. Operatora Systemu Dystrybucyjnego z dnia [...] lipca 2007 r. w którym podmiot ten stwierdza, iż na wysokości przedmiotowej działki nie posiada istniejącej lub projektowanej sieci gazowej, a co za tym idzie obecnie brak jest możliwości przyłączenia obiektu do sieci gazowej. Treść powyższego pisma czyniłaby zasadnym pogląd organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w niniejszej sprawie organ przeoczył, iż w aktach znajduje się również opinia W. Spółki Gazownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r.. W piśmie tym Spółka stwierdziła, iż co prawda obecnie w rejonie przedmiotowego budynku nie posiada istniejącej lub projektowanej sieci gazowej, to jednakże istnieją techniczne możliwości przyłączenia ww. budynku mieszkalnego do sieci gazowej i zapewnienie dostaw gazu dla celów socjalno-grzewczych. Organ w swoim uzasadnieniu w żadnym stopniu nie odniósł się do powyższego uznając bez głębszej analizy, iż obiekt nie będzie miał dostępu do sieci gazowej. Powyższe pozostaje w sprzeczności z ww. pismem W. Spółki Gazownictwa. Co prawda powyższy błąd organu I instancji stara się naprawić organ odwoławczy ale czyni, to dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdzając w niej, iż doprowadzenie energii elektrycznej, gazu i odprowadzanie ścieków bytowych byłoby możliwe dużym nakładem środków własnych skarżącego. Ponadto organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy podniósł, iż w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. P. teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ stosując ww. przepis zdaje się nie zauważać, iż w pierwszej kolejności winien ustalić czy teren pod planowaną inwestycję w ogóle wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Dopiero po ustaleniu, iż takowa zgoda jest wymagana powinien zbadać czy w nieobowiązującym już planie teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia. W niniejszej sprawie organowi I instancji uszło również uwadze, że z postanowienia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." jednoznacznie wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie jest potrzebna zgoda na zmianę przeznaczenia. W świetle powyższego za całkowicie bezzasadne należy uznać powoływanie się przez Prezydenta Miasta na nieobowiązujący plan miejscowy i brak w tym planie zgody na zmianę przeznaczenia. Powyższy błąd naprawił organ odwoławczy powołując się na ww. postanowienie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G.", to jednakże Sąd uznał za konieczne, wobec nieprawidłowego stosowania przez Prezydenta Miasta przepisu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanie prawidłowej interpretacji tego przepisu aby uniknąć nieprawidłowości w przyszłym postępowaniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ww. poczynione uwagi ustalając czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na jej kształt możliwe jest ustalenie nowej linii zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostało wydane, bowiem z uwagi na negatywny charakter zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu. /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska /-/ E. Kręcichwost-Durchowska ja