II SA/Gl 640/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę Wnioskiem z [...] Z.S. zwrócił się do Wójta Gminy B. o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonywanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako miejsce robót wskazał działki nr [...], [...] i [...] w B. a obiekt budowlany scharakteryzował jako halę magazynową. Podał, że zaświadczenie jest mu potrzebne celem przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w C. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 22 października 2009 r. skarżący wyjaśnił, że do przedłożenia zaświadczenia był zobligowany na mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z urzędu Sądowi wiadome jest, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1026/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], którą udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na działkach [...], [...] i [...]. Organ I instancji zgromadził dokumentację fotograficzną i projektową dotyczącą wykonywanych robót. Nadto wezwano inwestora do złożenia opisu wykonanych robót ze szczególnym uwzględnieniem charakterystyki parametrów obiektu oraz kopii inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu. Z materiału sprawy wynika, że działki objęte wnioskiem są zabudowane. Znajdują się na nich: budynek mieszkalny oraz budynek zakładu produkcyjno-magazynowego. Zieleń nie występuje. Budynek hali magazynowej zlokalizowany jest w granicy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...], nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z [...]), działki objęte wnioskiem położone są w jednostkach oznaczonych symbolami 3.ME.109 i KL. Teren oznaczony KL stanowi teren dróg lokalnych o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m. Natomiast symbol 3.ME.109 oznacza tereny o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej i rzeki B. Rygory zagospodarowania tego terenu reguluje § 48 planu. Dla tego terenu przewidziano utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu obiektów mieszkaniowych, z jednoczesnym porządkowaniem istniejącej zabudowy gospodarczej i użytkowanego terenu budowlanego. W § 48 pkt 3 planu ustalono zasady kształtowania nowych budynków mieszkalnych i usługowych, w pkt 9 przewidziano możliwość adaptacji istniejących i możliwość lokalizacji usług zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe jak i wolnostojących, z zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki. Jednocześnie wykluczono działalność usługową powodująca niezorganizowaną emisję pyłów i odorów. W pkt 15 dopuszczono lokalizowanie budynków gospodarczych i garażowych w granicach działki z zaleceniem sytuowania bezpośrednio do ściany budynku na sąsiedniej działce. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy B. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o treści żądanej, dotyczącej zgodności budowy hali magazynowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zacytowano stosowne postanowienia planu miejscowego i podano, że obiekt hali, zarówno w części projektowanej, jak i wykonywanej, nie jest z nim zgodny. Przyjęto, że budynek hali magazynowej nie służy do świadczenia usług, lecz do przechowywania materiałów (podczas gdy plan przewiduje tylko dopuszczalność lokalizowania usług). Nadto usytuowanie budynku w granicy może stać w sprzeczności z zastrzeżeniem planu, że oddziaływanie obiektu winno zamknąć się w granicach działki, ze względu na odprowadzenie nadmiaru wód opadowych lub śniegu na działkę sąsiednią. Inne wymagania planu dotyczące parametrów dopuszczalnej zabudowy uznano za spełnione. W zażaleniu na postanowienie inwestor zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i wadliwą interpretację postanowień planu poprzez przyjęcie, że budynek hali magazynowej nie służy do świadczenia usług. Stanowisko organu w tej kwestii ocenił jako arbitralne. Należało rozważyć, czy działalność magazynowa jako podstawowa lub pomocnicza w stosunku do działalności podstawowej może być zaliczona do usług. W tym zakresie strona powołała się na definicję działalności gospodarczej zawartą w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.) i podniosła, że działalność magazynowa nie odpowiada żadnemu z wyróżnionych tam rodzajów aktywności, poza działalnością usługową. Wskazano też na art. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004 r., nr 54, poz. 535 ze zm.). Strona uznała, że skoro ustawa dotyczy podatku od towarów i usług a w art. 2 pkt 6 zdefiniowano pojęcie towaru, zatem wszystko, czego nie obejmuje ta definicja, jest usługą. Także na gruncie rozporządzenia RM z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności ( Dz. U. nr 251, poz. 1885) magazynowanie towarów jest zaliczane do usług. W konsekwencji należało zatem uznać, że przedmiotowa hala służy do świadczenia usług wspomagających podstawową działalność inwestora. Jako pozbawione uzasadniania oceniono także stanowisko, że lokalizacja obiektu w granicy może skutkować wykroczeniem oddziaływania poza granice działki. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło przekonanie o braku zgodności inwestycji z planem miejscowym. Hala zlokalizowana jest na obszarze, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i z uwzględnieniem tego faktu należy interpretować postanowienia planu dotyczące możliwości lokalizacji usług. W ocenie Kolegium możliwość ta dotyczy tylko usług uzupełniających dla funkcji mieszkaniowej. Tymczasem hala związana jest z istniejącym zakładem produkcyjnym. Jej przeznaczenie –magazynowanie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą- nie służy realizowaniu funkcji usługowej. Wskazano, że rozporządzenie RM z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów wyróżnia kategorię budynków handlowo-usługowych od obiektów przemysłowych i magazynowych. W skardze do sądu administracyjnego inwestor wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, zarzucając wadliwe jego uzasadnienie, co uniemożliwia stronie kontrolę toku rozumowania organu, skutkujące pozbawieniem strony prawa do rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach. W uzasadnieniu wywiedziono, że uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom prawa, organ nie odniósł się do argumentów zażalenia, nie wyjaśnił dlaczego zapis planu dotyczący dopuszczalności lokalizacji usług miałby dotyczyć usług związanych z funkcją mieszkaniową. Stanowisko to stoi w sprzeczności z § 48 pkt 9 planu i wymienionym w nim ograniczeniami lokalizacji usług. Nie uzasadniono też powołania się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych i nie wyjaśniono, dlaczego miałaby ona mieć zastosowanie przy interpretacji planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 22 października skarżący potwierdził, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie robót budowlanych obejmujących wykonywanie ogrodzeń z wszelkich materiałów oraz magazynowanie elementów służących do wykonywania ogrodzeń, które sprzedaje innym osobom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Jak wynika z okoliczności sprawy, w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego doszło do zobowiązania skarżącego do przedłożenia zaświadczenia o zgodności wykonywanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta uzasadnia wydanie postanowienia na podstawie art. 217 k.p.a. Roboty te dotyczą budowy hali magazynowej. Taki charakter obiektu został wskazany przez inwestora we wniosku o wydanie zaświadczenia, tak hala jest charakteryzowana w opisie wykonanych robót, przedłożonym przez inwestora organowi, tak też opisuje skarżący ten obiekt z składanych pismach. W istocie nie budzi zatem wątpliwości, że budynek ma służyć jako magazyn. Nie jest także sporne, że powstaje on na terenie, na którym skarżący prowadzi już działalność gospodarczą i który jest zabudowany innymi budynkami z tą działalnością związanymi. Działalność ta polega na wykonywaniu ogrodzeń. Magazyn ma służyć przechowywaniu elementów służących do wykonywania ogrodzeń a także sprzedawanych innym osobom. Teren, na którym realizowana jest hala magazynowa objęty jest planem miejscowym. Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z planem jest interpretacja zapisów tego planu, dotycząca dopuszczalności lokalizowania obiektów usługowych. Ustalenia wymaga, czy realizowana hala jest obiektem usługowym i czy ewentualnie tego rodzaju usługi są dopuszczalne w danej jednostce planistycznej. Lokalizacja działek w planie nie budzi wątpliwości, leżą one w jednostce 3ME.109. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inną dopuszczalną w tym terenie zabudową jest zabudowa usługowa. Przepis § 48 pkt 9 planu przewiduje możliwość adaptacji istniejących i możliwość lokalizacji usług zarówno wbudowanych jak i wolnostojących. Skarżący w toku postępowania, w szczególności w złożonym zażaleniu wywodził, że hala magazynowa ma charakter usługowy, co w jego przekonaniu decyduje o dopuszczalności jej realizacji na danym terenie. Plan miejscowy nie wskazuje, jakie obiekty należy kwalifikować jako usługowe. Otwiera to drogę do zabiegów interpretacyjnych, z powołaniem się na różne argumenty, od językowych i słownikowych, po systemowe. Przykładem ich zastosowania są zarówno pisma skarżącego, jak i uzasadnienia organów administracji publicznej. Zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii w niniejszej sprawie nie jest w przekonaniu Sądu konieczne. Niewątpliwie może budzić wątpliwości, czy magazyn należy zaliczyć do obiektów służących świadczeniu usług i ewentualnie na jakich warunkach. Strona w złożonym zażaleniu wskazuje, że obiekt służy do świadczenia usług wspomagających podstawową działalność skarżącego. Uznanie tego stanowiska strony wcale jednak nie prowadzi w prosty sposób do wniosku, że realizacja przedmiotowej hali jest dopuszczalna. Nawet bowiem zakwalifikowanie hali do kategorii obiektów służących świadczeniu usług nie jest wystarczające dla przyjęcia, że jej realizacja jest zgodna z planem. W przekonaniu Sądu prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia jakie jest podstawowe przeznaczenie terenu. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że wymóg związania funkcji usługowej z funkcją mieszkalną nie znajduje uzasadnienia. Przy interpretacji planu, jak w przypadku wykładni każdego tekstu prawnego, należy wziąć pod uwagę kontekst systemowy interpretowanego fragmentu. Plan jest instrumentem realizacji ładu przestrzennego i wyznaczania przeznaczenia poszczególnych terenów. Dla ustalenia dopuszczalności świadczenia usług określonego rodzaju w przekonaniu Sądu konieczne w danym przypadku dokonanie oceny z uwzględnienie podstawowej funkcji terenu. Teren oznaczony symbolem ME przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest, aby zabudowa o innej funkcji nie kolidowała z funkcja podstawową. Jej charakter, rodzaj usług winny zatem być kwalifikowane z uwzględnieniem funkcji mieszkaniowej. Nie budzi wątpliwości, że podstawowa działalność prowadzona przez skarżącego ma charakter produkcyjny, polega na wykonywaniu ogrodzeń. Nawet przy przyjęciu, że w pewnym sensie poprzez wykonywanie na zamówienie ogrodzeń skarżący świadczy usługi, to nie są to usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Uznając merytoryczną prawidłowość stanowiska organu odwoławczego Sąd nie stwierdził jednocześnie wad, o jakich mowa w skardze. Nie jest jasne, na jakiej podstawie strona twierdzi, że doszło do pozbawienia jej prawa do rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach, skoro sprawa była przedmiotem badania niezależnie przez dwa organy. Natomiast tok rozumowania organu odwoławczego nie wydaje się być na tyle niejasny, aby mógł uzasadniać zarzut arbitralności rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podane względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.