II OSK 498/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del NSA Janina Kosowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 402/09 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. B. i A. B. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 402/09, po rozpoznaniu skargi inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2008r. ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. H. w Gdyni. W decyzji organ I instancji określił ustalenia dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu wynikających z analizy obszaru wyznaczonego powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Od decyzji powyższej odwołali się G. i R. O., K. i A. P. oraz D. i J. P., kwestionując w szczególności możliwość ustalenia warunków zabudowy ze względu na wymogi ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym wskazało, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją zbliżona jest w zakresie stanu faktycznego i prawnego do spraw zakończonych innymi decyzjami tego Kolegium, w których swoistym "motywem przewodnim" jest kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy w taki sposób, iż nowa zabudowa pozostanie w znacznej odległości od istniejącej linii zabudowy. Uwzględnienie wniosku inwestora tylko w oparciu o taką okoliczność, że jedyna działka przy tej samej ulicy jest zabudowana "w głębi", zaś wszystkie pozostałe są zabudowane w niewielkiej odległości od ulicy H., a nadto działka inwestora jedynie niewielkim fragmentem przylega do pasa drogowego tej ulicy nie jest możliwe, gdyż brak jest podstaw do ustalenia dla niej linii zabudowy. Ma przy tym istotne znaczenie kształt działki inwestora. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw aby dopuścić inne wyznaczenie linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, a w konsekwencji wniosek inwestora nie może być uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust 1-3 oraz § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez uznanie, iż obszar analizy urbanistycznej powinien obejmować jedynie 3 krotność szerokości wjazdu do działki; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie oceny sposobu określenia "linii zabudowy". Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do meritum sprawy i pominięcie istotnych przyczyn stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, co było działaniem rażąco sprzecznym z zasadami rzetelnego procesu administracyjnego; art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę ładu przestrzennego, art. art. 53 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi podzielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie jest zasadna. Powołał się przy tym na dotychczas wydane wyroki (z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07 oraz z dnia 17 lipca 2008, sygn. akt 321/08 i 322/08), w których dokonano oceny prawnej przedmiotowej inwestycji pod względem przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wydanego na podstawie tam zawartej delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena prawna zawarta w tych wyrokach wywołuje określone skutki prawne w świetle art. 153 ppsa, a przede wszystkim ma charakter wiążący. Sąd był więc ograniczony, co do zakresu analizowania trafności zarzutów skargi, tzn. nie mógł ponownie jej dokonywać w tej mierze, w jakiej już wcześniej w powyższych wyrokach dokonał oceny. Wbrew zarzutom skargi wniesionej przez inwestora, w ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zastosowało i zinterpretowało art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zaś ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez ten organ odpowiada stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wskazuje na brak możliwości uwzględnienia wniosku inwestora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. B. oraz A. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności, a w efekcie naruszenie także przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 75 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 61 ust. 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię oraz oparcie się na subiektywnych rozważaniach estetycznych sędziego i uznanie, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku inwestora, a także art. 134 §1 i art. 135 ppsa, jako przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 153 ppsa poprzez przyznanie charakteru wiążącego nieprawomocnym wyrokom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyroki te bowiem zostały uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż powołany przez Sąd I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 401/09 ze względu na jego treść nie stanowi przeszkody w zastosowaniu do przedmiotowej zabudowy § 4 ust. 1-3 cytowanego rozporządzenia. Wyroki zaś z dnia 17 lipca 2008 r. IV SA/Gd 321/08 i II SA/Gd 322/08 zostały uchylone przez NSA w wyniku wniesionych przez inwestora skarg kasacyjnych, nie wiążą zatem w sprawie stosownie do art. 153 ppsa. Sąd wydając wyrok posłużył się nieprawomocnymi jeszcze wyrokami. W rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być przy tym interpretowane szeroko (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1002/08), a nie wąsko, jak to przyjął Sąd wydając zaskarżony wyrok. Brak przy tym podstaw do tworzenia klauzuli generalnej prowadzącej do zakazu inwestowania, gdy zabudowa istniejąca na danym obszarze ma w ocenie Sądu charakter szpecący krajobraz, a wymogi zachowania ładu przestrzennego i walory architektoniczne nie uzasadniają jej kontynuowania w zakresie cech ustalanych na podstawie norm ww. rozporządzenia. Jest to stanowisko subiektywne i nie może przybierać normy wiążącej. Nie jest rzeczą rozstrzygającego organu zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 66/08). W ocenie skarżącego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wskazuje na to, że własność inwestora nie może być ograniczona w drodze pozaustawowej, to jest rozporządzenia wykonawczego czy też subiektywnej oceny organu czy sądu. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając, że nie do zaakceptowania ze względu na ład przestrzenny jest powstanie nowej zabudowy w znacznej odległości od istniejącej od wielu lat linii zabudowy ulicy H. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną sugeruje się, iż pozytywne załatwienie wniosku inwestora, w kontekście rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla aglomeracji trójmiejskiej doprowadzi do tego, że nadal będzie wzrastać ilość zachowań na nowotwory. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestora wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał zawarte w niej zarzuty i wnioski, zaś uczestniczka postępowania R. P. wniosła o oddalenie tej skargi. Strony na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniły, że ul. H. jest jedną z centralnych ulic Gdyni i w całości zabudowana jest już wzdłuż tej ulicy. R. P. oświadczyła, że występuje nie tylko w interesie własnym ale również pozostałych osób zamieszkałych na danym terenie. Na pytanie w czym upatruje interes prawny tych osób wyjaśniła, że są oni zainteresowani ładem przestrzennym a dalsza zabudowa, taka jaką zamierza realizować inwestor wpłynie niekorzystnie na wartość ich działek, które mają obecnie na tyłach domów ogrody. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotną w sprawie kwestią, wyraźnie podnoszoną w podstawach skargi kasacyjnej i mocno akcentowaną w jej uzasadnieniu, jest czy zaskarżony wyrok został oparty na właściwej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z przepisami cytowanego rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, zwłaszcza w świetle norm konstytucyjnych chroniących własność (art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 oraz art. 7), jak też czy wymóg z art. 153 ppsa (związania Sądu oceną prawną i wskazaniami poprzedniego rozstrzygnięcia Sądu) rzeczywiście stoi na przeszkodzie w pozytywnym dla inwestora załatwieniu sprawy. W związku z tak ukształtowanymi zasadniczymi podstawami skargi kasacyjnej należy stwierdzić co następuje: Nie powinno już obecnie budzić wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej /funkcjonalnej/ wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a. (zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony). Oczywiste jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie /zwłokę/ w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy. W odniesieniu do poszczególnych rodzajów inwestycji wprowadza się jeszcze ostrzejsze rozwiązania /np. w sprawie budowy drogi publicznej/. Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których Sąd opowiedział się np. za tym, iż odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w razie braku planu miejscowego) jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, wówczas gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma oczywiście prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, na jaki powoływały się w niniejszej sprawie osoby kwestionujące żądania inwestora (subiektywnie pojmowany ład przestrzennym, wzrost cen nieruchomości). Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Podnoszenie przez osoby trzecie problematyki z zakresu "ładu przestrzennego" nie ma żadnego związku z ich interesem prawnym. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interesu publicznego a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich /stron postępowania/ w sprawie o warunki zabudowy. W niniejszej sprawie rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, iż nie może być uznany za zasadny powołany w zaskarżonym wyroku pogląd, co do związania oceną prawną zawartą w wyrokach, stosownie do art. 153 ppsa skoro wyroki te w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie były prawomocne, a następnie zostały uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Wadliwe wydanie zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że sprawa powinna być ponownie rozpoznawana przez Sąd I instancji z uwzględnieniem w szczególności następujących kwestii: 1/ przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy. W żadnym razie natomiast nie można przypisywać im większego znaczenia niż ustawie, a zwłaszcza formalne /literalne/ zastosowanie przepisów wykonawczych nie może prowadzić do zniweczenia celu ustawy. Jak to wyżej wskazano, celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie inwestowania przy zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy, 2/ w sprawie budowlanej, a w tym rozstrzyganej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest przestrzeganie wymogów konstytucyjnych a zwłaszcza wyrażonych w art. 2, art. 7 oraz art. 21, 37 ust. 2, art. 64 ust. 3 – a także zasad określonych w art. 7 kpa, 3/ rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące terenów zurbanizowanych i to nie tylko położonych w centralnych częściach dużych miast (jak w niniejszej sprawie – Gdyni), ale również miast mniejszych a nawet wiejskich w zwartej zabudowie mieszkaniowej, powinny być wynikiem dogłębnej analizy opartej na rozważeniu walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej trzeba jednoznacznie wskazać, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i inne). W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Sąd podkreślił w szczególności, iż "Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach. W niniejszej sprawie przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej na zurbanizowanym terenie Gdyni przy czym ulica, od której inwestor ma zapewniony dostęp jest również całkowicie zabudowana wzdłuż jej przebiegu, a wolne od zabudowy są tereny na tyłach istniejącej zabudowy. Niezrozumiałe jest w tym stanie rzeczy rozważanie kwestii ustalania "linii zabudowy", która zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, w którym wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym "samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy". W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oczywiste jest, iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora, jak to sugeruje się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w zaskarżonym wyroku. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego. Tereny zurbanizowane, a zwłaszcza centralnie położone, powinny być maksymalnie wykorzystywane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni – art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tych okoliczności i zasad jak to słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej w ogóle nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także w pełni argument skargi kasacyjnej, iż kwestia oceny istniejącej zabudowy w aspekcie możliwości dalszego jej kontynuowania jest faktycznie stanowiskiem osobistym autora takiego poglądu i nie wynika z norm prawnych. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.