I OSK 53/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 34/09 w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 34/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J. G. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. J. G. (emerytowany policjant), zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008. Wniósł nadto o wypłacenie odsetek ustawowych przysługujących od należności głównej. Do wniosku załączono oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za lata 2006 - 2008. W odpowiedzi z dnia 9 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w Słupsku wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje. Nadto Komendant nie posiada obecnie uprawnień orzekania w sprawie tego świadczenia dla emerytów policyjnych. W następstwie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku pismem z dnia 27 lutego 2009 r. podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji. W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. stwierdził, że organ nadal pozostaje w bezczynności. W sprawie nie wydano bowiem decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego, do którego prawo nadal mu przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie stwierdził, iż dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919), który został jednakże uchylony w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r. sygn. akt U 4/08 Sąd I instancji wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Jednocześnie wskazano, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Ponadto, kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu I instancji skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, iż uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Sąd Wojewódzki uznał, że skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Miejski Policji w Słupsku, domagając się: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz; 2) zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz: 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za nietrafne Komendant Miejski Policji w Słupsku uznał stanowisko Sądu I instancji, iż w kontekście art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma zastosowanie art. 91 ustawy o Policji. Odpowiednie stosowanie przepisów sprowadzać się powinno tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1 – 2 i ust. 4 – 5 ustawy o Policji i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754). Ponadto organ w skardze kasacyjnej powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn., akt U 4/08) opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, iż umocowanie Policji do podejmowania określonych czynności prawnych winno wynikać z przepisów prawa. Działalność Policji, w tym zakres przysługujących jej kompetencji, określa ustawa z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji, przepisy wykonawcze wynikające z określonych tą ustawą delegacji oraz przepisy kpa. Analiza opisanych zasad sprowadza się do konstatacji, iż jeżeli przepisy prawa nie przyznają uprawnień Policji w określonym zakresie, znaczy to tyle, że nie jest dozwolone podejmowanie jakichkolwiek czynności prawnych w tym zakresie. Pogląd przeciwny, wyrażający się w tezie "co nie jest zabronione jest dozwolone" nie dotyczy organów Policji. Reasumując, w tym zakresie wyrok WSA w Gdańsku narusza wskazane artykuły Konstytucji oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w przypadku braku przepisów prawa materialnego. Komendant Miejski Policji w Słupsku podniósł, że po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. A skoro nie ma takiego charakteru to nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za bezpodstawne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 91 ustawy o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność organu. Organ, uzasadniając powyższe zarzuty, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Z uwagi na to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, że po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wobec czego nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Stanowisko to jest błędne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej materii przez Sąd I instancji. Niezależnie od podniesionych przez ten Sąd argumentów, dodatkowo wskazać należy na następujące okoliczności: stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 30 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego i do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wniosków funkcjonariuszy pozostających w służbie, a więc decyzje w tych sprawach podejmują organy Policji. Trafnie Sąd I instancji zauważył, iż byłoby niezgodne z art. 8 k.p.a., ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa uznanie, że emeryt policyjny nie może dochodzić swojego prawa do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ten sposób, przez brak sądowej kontroli nad działaniem organów administracji, emeryt policyjny pozbawiony byłby jakiejkolwiek ochrony. Brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wniosek o równoważnik pieniężny za remont nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do niego jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu, a to z kolei wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Argumentem takim nie może być, wbrew stanowisku organu, zmiana przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie § 8, bowiem jest to akt niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może w tym wypadku przesądzać o charakterze uprawnień emeryta policyjnego. Odnosząc się do kwestii właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem I instancji. Skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej. Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 3 ustawy P.p.s.a., gdyż przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, co wykazano wyżej, a powyższy przepis stanowi podstawę do odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.