II OSK 1675/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 819/08 w sprawie ze skargi Z. B. i J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 819/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. i J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu gruntów bądź przyznania odszkodowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku Wojewoda Dolnośląski umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Z. B. i J. B. z dnia 13 maja 2006 r., w którym domagali się "zwrotu gruntów położonych na terenie wsi O. bądź rekompensaty za użytkowanie gruntu". W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że wnioskiem z dnia 13 maja 2006 r. Z. B. i J. B. wystąpili o zwrot przedmiotowych gruntów w naturze oraz rekompensatę za użytkowanie gruntu na podstawie art. 160 K.p.a. Natomiast z dniem 1 września 2004 roku weszła wżycie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) zmieniająca system ustalania i dochodzenia odszkodowań od Skarbu Państwa za bezprawne działanie władzy publicznej. Ponieważ decyzja nieważnościowa została wydana w dniu 21 marca 2006 r., zastosowanie w sprawie będą miały przepisy o treści obowiązującej po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw. Tym samym wyłączną postawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stanowią przepisy Kodeksu cywilnego, a roszczenia te mogą być dochodzone tylko przed sądami powszechnymi. Ponieważ w sprawie nie może zostać wydana decyzja administracyjna, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. B. oraz J. B. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami do spraw o ustalenie odszkodowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego, i sprawy te toczą się przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. B. i J. B., podnosząc że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r. została wydana w listopadzie 2003 roku. W związku z powyższym w sprawie powinny zostać zastosowane przepisy obowiązujące w listopadzie 2003 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem zajętym przez organy administracji, iż w sprawie zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji roszczenie odszkodowawcze dochodzone powinno być w drodze powództwa cywilnego przeciwko Skarbowi Państwa przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu, pojęcie "zdarzeń i stanów prawnych" użyte w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw obejmuje zarówno decyzje wyrządzającą szkodę, jak również decyzję stwierdzająca nieważność decyzji wyrządzającej szkodę. Nie można utożsamiać pojęcia "zdarzenia (stanu) prawnego" wyłącznie z decyzją wyrządzającą szkodę, gdyż na ten stan składają się oba wymienione rozstrzygnięcia. Należy zatem przyjąć, że decyzja nieważnościowa staje się niezbędnym elementem stanu prawnego, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw. Kwestię przepisów obowiązujących w danej sprawie należy rozstrzygać biorąc pod uwagę datę wydania decyzji wyrządzającej szkodę oraz decyzji nieważnościowej. Zatem w przedmiotowej sprawie organy administracyjne prawidłowo stwierdziły, że do roszczenia skarżących zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego w związku z wydanie decyzji nieważnościowej po dniu 1 września 2004 r. Ponadto Sąd wskazał, że decyzja z 28 listopada 2003 r., na którą powołują się skarżący, została uchylona prawomocnym wyrokiem, a postępowanie nieważnościowe zostało ostatecznie zakończone wydaniem decyzji w dniu 21 marca 2006 r., kiedy obowiązywały już inne przepisy. Sąd I instancji dopatrzył się uchybienia w zaskarżonych decyzjach dotyczącego zakwalifikowania żądania skarżących jako roszczenia odszkodowawczego. Jednakże uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Z. B. i J. B. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zdarzenia i stany prawne w niniejszej sprawie powstały po dniu wejścia w życie powołanej ustawy i uzależnione są od daty uprawomocnienia się decyzji nieważnościowej, podczas gdy o zastosowaniu odpowiednich przepisów decyduje data wydania ostatecznej decyzji wyrządzającej szkodę czyli decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubinie z dnia 11 grudnia 1969 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w odniesieniu do roszczenia skarżących należy stosować przepisy obowiązujące w chwili powstania zdarzenia wywołującego szkodę. W przedmiotowej sprawie będą to przepisy odnoszące się do zdarzeń mających miejsce przez dniem 17 października 1997 r., czyli art. 417-421 Kodeksu cywilnego, a także przepisy szczególne - przede wszystkim art. 153, art. 160 i art. 161 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przez pojęcie "zdarzeń i stanów prawnych" należy rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że uchylenie art. 160 K.p.a. oznacza, iż w sprawach uprzednio nim uregulowanych stosuje się obecnie przepisy Kodeksu Cywilnego, chyba że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (decyzji nieważnej lub decyzji stwierdzającej nieważność) przed dniem 1 września 2004 r. W związku z powyższym, skoro szkoda po stronie skarżących, powstała na skutek decyzji z dnia 11 grudnia 1969 r. podstawę dochodzenia przez nich odszkodowania stanowi art. 160 K.p.a. Natomiast decyzja nieważnościowa, mimo że stanowi podstawę ubiegania się o odszkodowanie, nie stanowi "zdarzenia (stanu) prawnego" uniemożliwiającego zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie powstania szkody. Jest ona jedynie weryfikacją naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok nie narusza wskazanego w niej przepisu prawa, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji autor skargi kasacyjnej upatruje w jego błędnej interpretacji. W ocenie skarżącego Sąd mylnie bowiem przyjął, iż "za zdarzenia i stany prawne", o których mowa w art. 5 cyt. ustawy uznać należy datę uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubinie z dnia 11 grudnia 1969 r., a nie datę wydania tej ostatniej decyzji wyrządzającej szkodę. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się więc do kwestionowania poglądu Sądu I instancji, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, że dla stwierdzenia, które przepisy - dawne czy nowe - będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie przesądzające znaczenie mieć będzie data uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubinie z dnia 11 grudnia 1969 r. Zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko uznać należy za zasadne. Z dniem 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która uchyliła art. 160 k.p.a., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji poddała regulacji art. 417 § 2 k.c. Od tej chwili o należnym za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji odszkodowaniu orzekają sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez występującego z roszczeniem trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 160 k.p.a. Kwestie intertemporalne tej nowelizacji uregulowane zostały w art. 5 cyt. wyżej ustawy. Stanowi on, że "do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia z życie ustawy (1 września 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 160 k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy". Odnosząc się do budzącego kontrowersję pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych" należy zauważyć, że tak zdarzenia jak i stany prawne nie muszą być zjawiskami jednorazowymi. Nierzadko mają one złożony charakter i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że warunkiem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wyrządzonych wydaniem nieważnej z prawem decyzji jest wydanie wadliwej ostatecznej decyzji, wystąpienie szkody w wyniku jej wydania oraz wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę. Zaistniały w niniejszej sprawie problem dotyczy sytuacji kiedy decyzja wywołująca szkodę zyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. a decyzja stwierdzająca jej nieważność stała się prawomocna po dniu 1 września 2004 r. Podzielić należy wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że na zaistniały w niniejszej sprawie stan prawny składają się dwa rozstrzygnięcia administracyjne, tj. decyzja wywołująca szkodę i decyzja stwierdzająca nieważność tej pierwszej decyzji. W doktrynie przyjmuje się, iż stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Tak więc dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej stanowi "zdarzenie prawne" decydujące o tym, które przepisy winny być w danej sprawie stosowane. Wadliwa decyzja administracyjna niewątpliwie stanowi źródło szkody i stanowi przesłankę odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, jednakże nie wystarcza do wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody. Dopiero wydanie decyzji nadzorczej (prawomocnej) daje możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Przedstawiona wyżej konstrukcja prawna, wymagająca zaistnienia kilku zdarzeń prawnych dla dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 cyt. ustawy. Z ogólnych reguł intertemporalnych wynika, że w takim przypadku należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili gdy wystąpiło ostatnie zdarzenie prawne. W niniejszej sprawie, jak zasadnie przyjęły organy i Sąd I instancji, tym ostatnim zdarzeniem było uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Stąd też skoro ostateczna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 marca 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubinie z dnia 11 grudnia 1969 r., wydana została po dniu 1 września 2004 r., zastosowanie w sprawie będą mieć przepisy Kodeksu cywilnego - art. 417 § 2 i właściwy do rozpoznania zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego będzie sąd powszechny. Trafnie zatem uczyniły organy administracyjne, uznając - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - wszczęte wnioskiem skarżących postępowanie administracyjne. Już tylko ubocznie podnieść należy, że przepisy intertemporalne winny być tak interpretowane aby niekorzystna sytuacja, spowodowana równoległym istnieniem dwóch trybów dochodzenia roszczeń odszkodowawczych trwała jak najkrócej. Tym bardziej że zgodnie z Konstytucją RP orzekanie o sporach majątkowych, w tym odszkodowaniach za poniesioną szkodę należy do kompetencji sadów powszechnych. Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.