IV SA/Wa 1087/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego O. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1087/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] w swej decyzji odmówił stwierdzenia, że dawny zespół dworsko-parkowy położony w miejscowości C. gm. N., obejmujący działki o numerach ew. [...], [....], [....], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...] nie podlegał regulacjom przepisów dekretu z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu uchylonej decyzji Wojewoda zauważył, iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej, zawartym w dekrecie, należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze czysto rolniczym ale także i grunty niewykorzystywane bezpośredni do celów produkcji rolnej. Należy badać więc związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością zabudowaną, a rolną (gospodarstwem rolnym). Rozstrzygnięcie swe oparł na ustaleniach rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...].01.2004 r., a także materiale dowodowym w postaci zgromadzonych dokumentów oraz pism procesowych wnioskodawcy. Za dokument przesądzający w sprawie uznał umowę dzierżawy zawartą w dniu [...].12.1937 r. w formie aktu notarialnego, Rep. Nr [...], pomiędzy O. S. a R. K.. W jej wyniku O. S. otrzymywał umówiony czynsz wraz z pożytkami naturalnymi wynikającymi z tej umowy. R. K. w ramach ekwiwalentu swego świadczenia otrzymywał do używania to gospodarstwo rolne. Organ powołał się na oświadczenie O. S. złożone na rozprawie administracyjnej w dniu [...].01.2004 r., z którego wynika, że w budynku murowanego spichlerza, usytuowanego na terenie zespołu dworsko-parkowego przechowywano nie tylko produkty żywnościowe, ale służył on także jako miejsce składu zboża. W ocenie Wojewody dowodziło to funkcjonalnego powiązania zespołu z pozostałym gospodarstwem rolnym, czego nie niweczyło fizyczne rozdzielenie tzw. rządówki oraz zabudowań gospodarczych, usytuowanych poza zespołem, z przedmiotowym zespołem dworsko-parkowym. Wojewoda [...] podkreślił nadto, że dochody otrzymywane ze wspomnianego czynszu dzierżawnego oraz naturalia przeznaczone były na utrzymanie dworu i parku. We wniesionym odwołaniu pierwszy pełnomocnik wnioskodawcy adw. M. M. wskazała, że organ był związany oceną prawną wynikającą z uprzednich wyroków Sądów Administracyjnych zapadłych w tej sprawie i nie wolno mu było formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez Sądy poglądem. Na cele reformy rolnej mogły być przejmowane nieruchomości tylko o charakterze rolnym. Jej zdaniem, organ nie dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazała także na konieczność rozróżnienia pojęć "dobra ziemskie" oraz "folwark". Podczas, gdy to ostatnie oznacza gospodarstwo rolne produkujące w celu zbytu siłami zależnej lub najemnej ludności, pierwsze oznacza szeroko rozumiany majątek nieruchomy, jaki przysługiwał określonej osobie, w skład którego mogło wchodzić kilka folwarków i inne nieruchomości. Zaznaczyła, że umowa dzierżawy zawarta w 1937 r. wyłączała enumeratywnie wskazane obiekty, a wśród nich m. in. dwór. Pozostałe obiekty wyłączone tą umową spod dzierżawy: garaż, stajnia, obora i spichlerz zlokalizowane były na obrzeżach parku i wykorzystywano je na potrzeby mieszkańców dworu. Dostrzegając jak dużą rolę Wojewoda wiąże z oświadczeniem wnioskodawcy, złożonym podczas rozprawy administracyjnej, z którego wynikało, że w przedmiotowym spichlerzu przechowywane było zboże uznała, iż kwestie tę organ winien dokładnie wyjaśnić, przesłuchując uzupełniająco wnioskodawcę. Wniosła też o przeprowadzenie ponownej rozprawy administracyjnej lub o zażądanie z urzędu informacji, w celu ustalenia losów folwarków C. oraz Z. przed 1937 r. i wyjaśnienia, czy były dzierżawione przed tą datą. Stwierdziła także, że należy zażądać informacji od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o aktualnym zakresie ochrony zespołu dworsko - parkowego w C.. Sformułowała wniosek alternatywny o uchylenie przedmiotowej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub o wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego i w efekcie stwierdzenie, że przedmiotowy zespół dworsko - parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Treść sporządzonego odwołania zakwestionował wnioskodawca w części dopuszczającej uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2008 r. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tak też żądanie odwołania zostało sformułowane przez drugiego pełnomocnika wnioskodawcy - adw. M. K.. W jego ocenie dwór z parkiem były wyodrębnione od reszty majątku fizycznie i prawnie poprzez umowę dzierżawy z 1937 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dostrzegł uchybienia kontrolowanej decyzji i orzekł kasatoryjnie mając na uwadze naruszenie przez organ I instancji art. 7, 77, 107 § 3 oraz 11 Kpa. Podniósł, iż Wojewoda uczynił podstawą poczynionych ustaleń faktycznych jedynie umowę dzierżawy z 1937 r., nie odniósł się natomiast do pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. We wniesionej skardze, kolejny pełnomocnik wnioskodawcy - r. pr. J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 136, 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 3 Kpa. Uzasadniając swe stanowisko zaznaczył, iż po ostatnim wyroku WSA zapadłym w tej sprawie, na etapie postępowania przed Ministrem materiały postępowania zostały uzupełnione o szereg dokumentów. Materiały uzyskane od organów konserwatorskich świadczą o odrębności tego zespołu dworsko-parkowego. Nie były jednakże analizowane przez organy orzekające w sprawie. W ocenie pełnomocnika Minister winien wydać decyzję merytoryczną, a nie cofać sprawę do I instancji. Mógł zastosować art. 136 Kpa, co zapobiegłoby przewlekaniu sprawy. Nadto Minister w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał okoliczności, które ma wziąć pod uwagę organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wiąże go natomiast, podobnie jak i organy administracji publicznej orzekające w sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uprzednim orzeczeniu Sądu, w myśl art. 153 P.p.s.a. oraz w myśl art. 190 tej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Skład orzekający, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż sprawa ta już kilkakrotnie była przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych. Najpierw Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.08.2003 r., sygn. akt IV SA 2826/01 uchylił decyzje obu instancji, orzekające o podpadaniu przedmiotowego zespołu pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Już wówczas Sąd zarzucił organom niepoczynienie prawidłowych ustaleń co do tego, czy dwór i park stanowiły część nieruchomości ziemskiej, służącą wykorzystaniu tego majątku na cele gospodarki rolnej. Kolejny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.01.2007 r., sygn. akt I OSK 824/06 uchylił wyrok WSA z dnia 31.01.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1296/05, oddalający skargę na rozstrzygnięcia organów obu instancji, o tej samej treści co uprzednio. NSA zauważył, iż należało brać pod uwagę stan prawny i faktyczny majątku z dnia 1.09.1939 r. i z tego względu istotne znaczenie przypisał stanowi wynikającemu z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...]12.1937 r. Podniesione wówczas zostały wątpliwości co do wielkości obszaru wydzierżawionego i wyłączonych z przedmiotu dzierżawy obiektów. NSA zaznaczył, że po uzupełnieniu materiału dowodowego, także o umowę dzierżawy z 1937 r. możliwe będzie ustalenie, czy wyłączenie domu, garażu i parku w tej umowie, w kontekście wyjaśnień strony powodowało, że miedzy tą częścią nieruchomości, która służyła wyłącznie celom mieszkalnym strony, a pozostałą częścią majątku prowadzonego przez dzierżawcę, została zerwana więź funkcjonalna, pozwalająca na wyłączenie tego zespołu spod działania przepisów przedmiotowego dekretu. Związany przytoczonym wyrokiem WSA ponownie rozpoznając wniesioną skargę w wyroku z dnia 5.03.2007 r, sygn. akt IV SA/Wa 287/07 uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu zauważył, iż zarówno z dekretu jak i jego rozporządzenia wykonawczego nie wynika, aby na cele reformy rolnej przeznaczane były nieruchomości nie mające charakteru rolnego oraz nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1.09.1939 r. Sąd stwierdził następnie, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby zespół dworsko-parkowy o pow. 15 ha w chwili wejścia w życie dekretu stanowił nieruchomość o charakterze rolniczym i był funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim tego właściciela. W ocenie Sądu wówczas rozpoznającego sprawę, za takim stanowiskiem przemawia okoliczność wydzierżawienia majątku ziemskiego z wyłączeniem zespołu dworsko-parkowego na mocy aktu notarialnego z dnia [...].12.1937 r. i przedłużanie tej dzierżawy na kolejne okresy. Sąd wykluczył budowanie związku funkcjonalnego na powiązaniu podmiotowym oraz zarzucił brak wnikliwego ustosunkowania się do kwestii wyodrębnienia fizycznego tego zespołu, w tym oświadczenia wnioskodawcy o wyodrębnieniu go od reszty majątku i braku z nim powiązań oraz przeznaczenia dworu na cele mieszkaniowe, a parku na cele rekreacyjne. Zdaniem Sądu, organy nie dokonały wówczas także oceny dowodu w postaci decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisaniu do rejestru zabytków oraz Ewidencji parku "C." opracowanej w 1975 r. Podniesiono nadto brak w aktach sprawy umowy dzierżawy z 1937 r. Kolejny wyrok WSA z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1343/08 nie tyczył już kwestii merytorycznych, a rozstrzygał o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania i skuteczności jego wniesienia. Stąd jego wywody zostaną pominięte, wobec uwzględnienia przez Ministra wynikających z niego wskazań, poprzez przyjęcie, iż odwołanie pełnomocnika skarżącego z dnia [...].02.2008 r. wniesiono skutecznie, z zachowaniem terminu. Rozpoznając kolejną skargę O. S. należy zauważyć, iż w aktach sprawy znajduje się już odpis aktu notarialnego umowy dzierżawy z dnia [...].12.1937 r. Dokumentowi temu Wojewoda przypisał kluczowe znaczenie w sprawie, w efekcie inne dowody omówił zdawkowo lub zaniechał ich oceny. Nadto rozpoznając sprawę Wojewoda nie dysponował decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].04.2007 r., odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków parku podworskiego w C. gm. N., wpisanego tam w 1977 r. W tym stanie rzeczy należy uznać, że postępowanie dowodowe organu I instancji naruszyło przepisy Kpa, wskazane przez Ministra w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie jego nie mogło więc ostać się w obrocie prawnym, zarówno z tej przyczyny, jak i z uwagi na sformułowanie nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi uprzednio przez Sądy orzekające już w tej sprawie. Wojewoda niewątpliwie związany był oceną prawną wynikającą z uprzednich wyroków Sądów Administracyjnych. Okoliczności te w sprawie są bezsporne. Do ustalenia pozostaje zatem, czy Minister uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej, czy też powinien orzec reformatoryjnie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Artykuł 138 § 2 Kpa zastosowany przez Ministra stanowi, iż organ odwoławczy może orzec kasatoryjnie tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszym, od dawna toczącym się postępowaniu zebrany został obszerny materiał dowodowy. Odnaleziono nawet, zgodnie ze wskazaniami Sądów Administracyjnych uprzednio orzekających, umowę dzierżawy zawartą w dniu [...].12.1937 r. sporządzoną pomiędzy O. S. a R. K. w formie aktu notarialnego, Rep. Nr [...]. Składom poprzednio orzekającym w sprawie jej treść nie była znana, a główne jej postanowienia organy wyprowadzały jedynie z Wypisu Wykazu Hipotecznego sporządzonego w dniu [...].05.1944 r., w którym nadmieniono o treści aktu notarialnego z dnia [...].12.1937 r. W dokumencie tym zaznaczono, że wyłączeniu spod dzierżawy podlegały młyn wodny, dom mieszkalny (pałac), garaż i park (por. wyrok NSA z dnia 15.01.2007 r., sygn. akt I OSK 824/06 oraz wyrok WSA z dnia 5.03.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 287/07). Odnaleziony odpis rzeczonego aktu notarialnego potwierdza ten zapis. Z kolei dokumentacja sporządzona przez organy konserwatorskie wskazuje na to, że uprzednio obszar parku był większy niż wynika to z układu przestrzennego parku z roku 1945 (por. tom I, k. 69 i 66). Istniejący plan z 1887 r. świadczy o tym, że w obrębie parku znajdował się teren ciągnący się w kierunku zachodnim ku wsi D.. Rola organu odwoławczego winna zatem sprowadzić się do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uprzednim, prawomocnym wyroku WSA z dnia 5.03.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 287/07, w którym Sąd ten stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby zespół dworsko-parkowy o pow. 15 ha w chwili wejścia w życie dekretu stanowił nieruchomość o charakterze rolniczym i był funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim tego właściciela. W ocenie Sądu wówczas rozpoznającego sprawę, za takim stanowiskiem przemawia okoliczność wydzierżawienia majątku ziemskiego z wyłączeniem zespołu dworsko- parkowego na mocy aktu notarialnego z dnia [...].12.1937 r. i przedłużanie tej dzierżawy na kolejne okresy. W tym więc zakresie, z uwagi na wskazane związanie, organy obu instancji nie mogły formułować już odmiennych ocen prawnych. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, iż stanowisko takie zaprezentował uprzednio także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16.11.2004 r., sygn. akt III CK 322/04, gdzie przesądzając o braku właściwości sądów powszechnych do rozpoznania sprawy jako administracyjnej stwierdził, że wyrok Sądu Apelacyjnego w L. zapadł z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez uznanie, że zespół parkowo-dworski stanowił nieruchomość podpadającą pod działanie tego przepisu. Jak zatem wynika z przedstawionych ustaleń oraz wiążącej oceny prawnej i wskazań wynikających z uprzednich, prawomocnych wyroków Sądów Administracyjnych Minister nie miał podstaw do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Sam winien dokonać oceny zgromadzonych dowodów, w tym dowodu w postaci decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].04.2007 r., odmawiającej skreślenia z rejestru zabytków parku podworskiego w C. gm. N., wpisanego tam w 1977 r., którego obszar objęty tą ochroną został w następnych latach rozszerzony. O ile organ naczelny dostrzegł potrzebę uzupełnienia i tak bardzo obfitego materiału dowodowego, winien był uczynić to w trybie art. 136 Kpa. Wydanie zatem decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, stanowiło naruszenie prawa, prowadzące do bezpodstawnego przedłużenia toczącego się i tak od wielu lat postępowania administracyjnego. Znamienne jest bowiem, iż przekazując sprawę do I instancji Minister nie zawarł konkretnych wskazań. Nie określił jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu. Zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa na pewno nie wymagało przeprowadzenie prawidłowej, wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uprzednio wydanych w tej sprawie rozstrzygnięciach Sądów Administracyjnych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy rozpoznaniu wniesionego odwołania należy zastosować się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej zarówno w tym wyroku, jak i uprzednich, prawomocnych wyrokach Sądów Administracyjnych, wydanych w tej sprawie.