I OZ 660/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta Poznań na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W dniu 10 lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła, za pośrednictwem organu, skarga Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1956 r. orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. S. [...] i ul P. [...], [...], [...] oznaczonej jako działka nr [...]. W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że jest on uzasadniony realną możliwością wyrządzenia znacznej szkody w majątku Miasta Poznań w ten sposób, że wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1956 r., mający (w sytuacji odmowy wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji) możliwość dysponowania nieruchomością objętą postępowaniem, dokonają wtórnego obrotu, przenosząc jej własność na rzecz osób trzecich, jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego – a przypadki takie nie są odosobnione. Jeśli nabywcy będą działać w dobrej wierze, Miasto Poznań może bezpowrotnie utracić swoje prawa do nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny z lokalami przydzielonymi najemcom na podstawie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli uczestnicy postępowania M. D., U. J., D. K. i J. Z., zaskarżając postanowienie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I OZ 32/10 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Sąd I instancji nie zapewnił uczestnikom postępowania możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, czym naruszył ich uprawnienia wynikające z zasady jawności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09, po ponownym rozpoznaniu wniosku, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wezwał strony postępowania, aby ustosunkowały się do wniesionego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury wskazał, że stanowisko skarżącej nie zostało poparte żadnymi konkretnymi dowodami i ma charakter jedynie hipotetyczny. Ponadto zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i jako taka nie wywołuje żadnych skutków, a zatem wniosek o jej wstrzymanie jest bezprzedmiotowy. Uczestnicy postępowania: A. S., M. G. i M. W. podnieśli, że zaskarżonej decyzji, która jest decyzją odmowną wstrzymać się nie da, a więc wniosek skarżącego powinien zostać odrzucony jako bezzasadny i bezsensowny. M. D., U. J., D. K. i J. Z. wnieśli o oddalenie wniosku wskazując, że zaskarżona decyzja jest decyzją odmowną, która nie powoduje po niczyjej stronie jakiegokolwiek uprawnienia czy obowiązku określonego zachowania się, dlatego nie nadaje się ona do wykonania. Tak więc w przedmiotowej sprawie brak jest podstawowej przesłanki dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji, a mianowicie możliwości jej wykonania. Ponadto podkreślili, że argumentacja skarżącej nie wskazuje, by istniało jakiekolwiek realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uczestniczka postępowania A. M. nie zajęła stanowiska odnośnie przedmiotowego wniosku. Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że w sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego – a więc ze swej istoty nie nadająca się do wykonania. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron – nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Zatem charakter zaskarżonej decyzji nie zezwala na zastosowanie w sprawie instytucji wstrzymania wykonania, określonej w art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należało uznać za bezzasadny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło skarżące miasto Poznań, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W głównych motywach uzasadnienia zażalenia wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, że przedmiot wywłaszczony był i jest nadal własnością dotychczasowego właściciela, a co z tym idzie właściciel ten może wykonywać wszelkie uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu. Wywodzono, że ostateczna decyzja administracyjna o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu powoduje obowiązek dla właściciela wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), do ujawnienia się w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Taka sytuacja może doprowadzić do dalszego obrotu nieruchomością, a zatem istnieje realna możliwość wyrządzenia znacznej szkody w majątku Miasta Poznania w ten sposób, że wnioskodawcy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1956 r., mający możliwość dysponowania przedmiotową nieruchomością, dokonają wtórnego obrotu, przenosząc jej własność na rzecz osób trzecich jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli nabywcy nieruchomości będą działać w dobrej wierze, Miasto Poznań może bezpowrotnie utracić swoje prawa do nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonego orzeczenia. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności wyczerpują przesłanki z art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zachodzi bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku Miasta Poznania, której skutki byłyby trudne do odwrócenia. W odpowiedzi na zażalenie uczestnicy postępowania – M. D., U. J., D. K. i J. Z. – wnieśli o oddalenie zażalenia i o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania solidarnie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu odpowiedzi na zażalenie wywodzono, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest podstawowej cechy, jaką musi spełniać decyzja w stosunku do której można zastosować instytucję wstrzymania wykonania, tj. cechy wykonalności. W konsekwencji wniosek skarżącej o wstrzymanie przedmiotowej decyzji, jest całkowicie bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego – a więc ze swej istoty decyzja nie nadająca się do wykonania. Samo wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje bezpośrednio skutków prawnych w zakresie praw i obowiązków wnioskodawcy i pozostałych stron postępowania. Jednak wstrzymanie wykonania tej decyzji umożliwi wstrzymanie decyzji o stwierdzeniu nieważności wywłaszczenia, która związana jest ze zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości. Mając na uwadze art. 61 § 3 zdanie trzecie powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Powyższe względy zostały pominięte w toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji powinien rozważyć możliwość wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność wywłaszczenia. Należy mieć jednak na uwadze, czy skutki prawne tej decyzji zaistniały w obrocie prawnym, tj. czy zostały zrealizowane związane z nią prawa lub obowiązki uczestników postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.