I OZ 941/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta Poznań na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/09 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta Poznania na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 17 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Miastu Poznań wstrzymania wykonania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ze skargi Miasta Poznania na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że Miasto Poznań w skardze z dnia 9 lipca 2009 r. wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] września 1956 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] czerwca 1956 r. o wywłaszczeniu położonej w P. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Minister Infrastruktury oraz uczestnicy postępowania A. S., M. G. i M.W., jak również M. D., U. J., D. K. i J. Z. wnieśli odpowiedzi na powyższy wniosek (trzy pisma). W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Infrastruktury dnia [...] czerwca 2009 r. podkreślając, że decyzja ta nie posiada cech wykonalności, bowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 września 2010 r. I OZ 660/10, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego – ze swej istoty jest decyzją nie nadająca się do wstrzymania. Samo jej wstrzymanie nie spowoduje bezpośrednio skutków prawnych w zakresie praw i obowiązków wnioskodawcy i pozostałych stron postępowania. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż w myśl art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (zd. trzecie przywołanego artykułu). Sąd pierwszej instancji powinien zatem rozważyć wpływ wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność wywłaszczenia, a względy te zostały pominięte w toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając w dniu 17 września 2010 r. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że kwestionowana przez stronę decyzja Ministra Infrastruktury jest rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Podano również, że decyzja ta nie wywołuje skutku w postaci zmian stosunków własnościowych istniejących na przedmiotowej nieruchomości. Przywrócenie prawa własności działki nr [...] następcom prawnym jej dawnego właściciela, nastąpiło bowiem nie w następstwie prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego skarżoną decyzją, ale w konsekwencji podjęcia przez Ministra Budownictwa w dniu [...] maja 2007 r. decyzji eliminującej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzje wywłaszczeniowe (decyzję Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] czerwca 1956 r.). Wskazywane przez Miasto Poznań hipotetyczne zagrożenie w postaci możliwości zbycia odzyskanej nieruchomości przez jej obecnych właścicieli, pozostaje bez związku z wykonaniem (bądź wstrzymaniem wykonania) zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest wyłącznie odmowa stwierdzenia nieważności nadzorczej decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. Skoro zaś przesłanką udzielenia skarżącemu przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej jest zabezpieczenie go przed ewentualną szkodą lub trudnymi do odwrócenie skutkami wynikającymi z wykonania kwestionowanej decyzji, to brak związku między wykazywanym zagrożeniem, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, której wykonanie miałoby ulec wstrzymaniu, oznacza, iż nie ma podstaw do udzielenia takiej ochrony. Podano przy tym też, że Miasto Poznań nie domagało się wstrzymania wykonania decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r., której skutkiem było przywrócenie własności nieruchomości jej dawnemu właścicielowi (jego następcom prawnym) oraz w konsekwencji, teoretyczna możliwość zaistnienia zagrożenia, o którym mowa we wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie Miasto Poznań wskazało, że ostateczna decyzja administracyjna o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu rodzi obowiązek dla właściciela do ujawnienia się w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości oraz, że taka sytuacja może doprowadzić do dalszego obrotu nieruchomością i przeniesie jej własności na rzecz osób trzecich jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy wskazywany przez stronę akt lub czynność zostanie wykonana. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, w trybie ww. przepisu, prowadzone jest wyłącznie na wniosek strony skarżącej. To strona wskazuje decyzję, której wstrzymania wykonania żąda i przedstawia przyczyny, dla których uzasadnione jest udzielenie jej ochrony tymczasowej przed skutkami wykonania decyzji. Przedmiotem ochrony tymczasowej jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że takiego skutku nie wywołuje zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności podjętych w 1956 r. rozstrzygnięć o wywłaszczeniu położonej w Poznaniu nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...]. Pogląd ten został także zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 września 2010 r., uchylającym wcześniejsze postanowienie Sądu I instancji (z dnia 23 października 2009 r.) , stając się w ten sposób wiążącym przy ponownym rozpoznawaniu zażalenia. Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że wobec powyższego wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu do czasu rozpoznania skargi przez Sąd nie zasługuje na uwzględnienie. W/w decyzja Ministra Infrastruktury jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ona bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także stronom żadnych uprawnień ani nie nakłada na nie żadnych obowiązków. Decyzja ta nie wywołuje skutku w postaci zmian stosunków własnościowych istniejących na przedmiotowej nieruchomości. Przywrócenie prawa własności działki nr [...] następcom prawnym jej dawnego właściciela, nastąpiło bowiem nie w następstwie prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego skarżoną decyzją, ale w konsekwencji podjęcia przez Ministra Budownictwa w dniu [...] maja 2007 r. decyzji eliminującej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzje wywłaszczeniowe Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie dokonał analizy, wskazanych przez NSA w postanowieniu uchylającym i wiążących ten sąd przesłanek zasadności wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności wywłaszczenia. Mimo błędnej wypowiedzi (s. 4 uzasadnienia postanowienia) na gruncie art. 61 ust. 3 in fine p.p.s.a., iż sąd nie ma możliwości podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w stosunku do której strona nie złożyła wniosku, Sąd ten prawidłowo rozważył taką możliwość, postępując w myśl wskazania NSA i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (s. 3-4 uzasadnienia). Podniósł w tym zakresie, iż wskazywane przez Miasto Poznań potencjalne zagrożenie w postaci możliwości zbycia odzyskanej nieruchomości przez jej obecnych właścicieli, istniejące od 2007 r., pozostaje bez związku z wykonaniem bądź wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest wyłącznie odmowa stwierdzenia nieważności nadzorczej decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. A zatem skoro przesłanką udzielenia skarżącemu przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej jest zabezpieczenie go, przed pojawiającymi się aktualnie, ewentualną szkodą lub trudnymi do odwrócenie skutkami wynikającymi z wykonania kwestionowanej decyzji, to brak związku między wykazywanym zagrożeniem, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 2007 r., której wykonanie miałoby ulec wstrzymaniu, oznacza iż nie ma podstaw do udzielenia takiej ochrony. Zwłaszcza, że Miasto Poznań nie wnosiło o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r., której skutkiem było przywrócenie własności nieruchomości jej dawnemu właścicielowi (jego następcom prawnym). Zarzuty zażalenia nie są w kontekście tych ustaleń zasadne. Zarówno wskazanie potencjalnej sytuacji obrotu nieruchomościami w dacie rozpatrywania zażalenia, a więc w trzy lata po zmianie stosunków własnościowych, jak i wskazanie przykładu postępowania przez WSA w Warszawie, dotyczącego innego przedmiotu, nie mogą równoważyć zasadności analiz dokonanych przez Sąd I instancji. Należy zatem w kontekście powyższego stwierdzić, iż Sąd I instancji prawidłowo rozważył przesłanki zasadności wstrzymania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji o stwierdzeniu nieważności, realizując tym samym wymogi wynikające z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji postanowienia.