II OSK 230/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 401/09 w sprawie ze skargi H. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 października 2009r. sygn. akt II SA/Gl 401/ 09, uwzględniając skargę H. R. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Burmistrz Krzepic ustalił jednorazową opłatę w wysokości 3.217 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Obowiązek uiszczenia tej opłaty organ nałożył na H. R. w związku ze zbyciem przez nią oraz jej małżonka M. R. działki nr [...] przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zmienił przeznaczenie tej działki z terenów upraw rolniczych m.in. na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. R. pismem z dnia 4 lutego 2009 r. W piśmie przekazującym to odwołanie do SKO, organ I instancji podał, że zostało ono wniesione z jednodniowym uchybieniem terminu wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a., bowiem pismo zawierające odwołanie odwołująca się złożyła osobiście w sekretariacie Urzędu Miasta Krzepice w dniu 5 lutego 2009 r., a zaskarżona decyzja została jej doręczona w dniu 21 stycznia 2009 r. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się H. R. podając w piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, że "na odwołanie miała 14 dni roboczych, a złożyła je w 11 dniu". W piśmie tym podniosła także, że w styczniu zmarł jej mąż i nie była w stanie zająć się wcześniej wszystkimi sprawami. W reakcji na to wystąpienie SKO w Częstochowie pismem z dnia 3 marca 2009 r. wezwało odwołującą się do wykazania, w terminie 7 dni, że odwołanie zostało wniesione w 11 dniu terminu przewidzianego do jego wniesienia. H. R. odpowiedziała na to wezwanie kolejnym pismem z dnia 9 marca 2009 r. Podała w nim, że w związku z nagłą śmiercią męża jej życie zostało postawione na głowie. Twierdzenie, że odwołanie wniosła w 11 dniu roboczym oparła na piśmie Burmistrza Krzepic wskazującego, że jego decyzję otrzymała w dniu 21 stycznia. Nie potrafiła jednak sprecyzować jaki to był dzień z uwagi na sytuację, w której się znalazła. Ponadto licząc dni urzędowe od 21 stycznia do 5 lutego stwierdziła, że było ich 11. Kończąc pismo odwołująca się poprosiła Kolegium "o wzięcie pod uwagę sytuacji w jakiej się wtedy znalazła". Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Krzepic. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności, a niedochowanie tego terminu powoduje jej bezskuteczność. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona odwołującej się w dniu 21 stycznia 2009 r., a zatem ustawowy termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 lutego 2009 r. Strona natomiast złożyła osobiście odwołanie od decyzji w siedzibie organu I instancji w dniu 5 lutego 2009 r., co wynika z wydruku z rejestru kancelaryjnego. W konsekwencji, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz została doręczona w trybie z art. 40 § 1 i art. 42 § 1 k.p.a., a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to należało stwierdzić wniesienie odwołania po upływie ustawowego terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby zaś rażące naruszenie prawa, gdyż oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. W skardze H. R. podniosła w pierwszym rzędzie zarzuty dotyczące decyzji Burmistrza Krzepic ustalającej opłatę planistyczną. Odnosząc się bezpośrednio do treści zaskarżonego postanowienia wskazała, że ze względu na śmierć męża przeoczyła o jeden dzień termin do wniesienia odwołania. Podała także, że o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dowiedziała się dopiero z postanowienia SKO w Częstochowie. Nikt wcześniej nie poinformował jej, że istnieje taka możliwość, co zdaniem skarżącej narusza treść art. 11 k.p.a. Poddane kontroli postanowienie SKO w Częstochowie w ocenie Sądu pierwszej instancji zapadło co najmniej przedwcześnie i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Podjęto je z naruszeniem wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego - informowania stron postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Z obowiązku nałożonego tym przepisem SKO w Częstochowie nie wywiązało się należycie oceniając arbitralnie treść pism skarżącej z dnia 16 lutego i 9 marca 2009 r. Tymczasem już z pierwszego z tych pism wynikało, że odwołująca się od decyzji Burmistrza Krzepic w sposób nieprawidłowy obliczyła termin, w jakim mogła wnieść skutecznie odwołanie. W piśmie tym skarżąca jednocześnie też powołała się na okoliczność uzasadniającą możliwość przywrócenia w trybie art. 58 k.p.a. 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, którą bez wątpienia stanowiła śmierć jej męża ( w styczniu 2009 r.). Opisana treść pisma skarżącej nakazywała Kolegium, nie tyle wezwanie jej do wykazania złożenia odwołania w ustawowym terminie, lecz pouczenie jej o sposobie obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym. Dalej Sąd ten wskazał, że jednocześnie organ winien wezwać skarżącą do sprecyzowania, czy w związku z zaistniałą sytuacją osobistą i popełnionym błędem domaga się ona przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony nastąpiło tym samym z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Jeśli charakter pisma strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, opierając się na zaistnieniu przesłanek z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.): 1/ Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 9 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wynikający z tego przepisu obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, oznacza że w przypadku uchybienia przez odwołującego terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest pouczyć odwołującego o sposobie obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym oraz wezwać stronę do sprecyzowania czy domaga się ona przywrócenia terminu. 2/ Naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony nastąpiło z naruszeniem zasad wynikających z tych przepisów. 3/ Naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie treści art.. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a. i pominięcie, że w świetle tych przepisów wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania jednoczesnego braku wyraźnej prośby odwołującego się o przywrócenie terminu, organ odwoławczy nie jest uprawniony do podejmowania z urzędu czynności zmierzających do wyartykułowania przez odwołującego prośby o przywrócenie terminu, lecz powinien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. 4/ Naruszenie przepisów postępowania , mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 58 i 134 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji , w której skarga jako niezasadna powinna zostać oddalona stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i literaturze przedmiotu poglądem , brak jest podstaw do tego aby organ administracji z urzędu podejmował działania zmierzające do ustalenia, czy odwołujący pomimo nie zamieszczenia w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu, domaga się przywrócenia tego terminu. Ewentualne przywrócenie terminu może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Oświadczenie woli w tym zakresie musi być wyraźne. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Z ustaleń Sądu wynika, że odwołująca wnosząc odwołanie nie zawarła w nim prośby o przywrócenie terminu, co więcej w odwołaniu w żaden sposób nie porusza kwestii związanych z niedochowaniem terminu. W szczególności w żaden sposób nie wspomina o śmierci męża jako przyczynie uchybienia terminu. Dopiero w następnych pismach odwołująca odniosła się do kwestii dochowania terminu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęta przez Sąd wykładnia art. 9 k.p.a. jest nieuprawniona. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna się sprowadzać do uznania, że z przepisu tego nie da się wyprowadzić obowiązku organu odwoławczego do pouczania odwołującego, który uchybił terminowi, o zasadach obliczania terminów oraz obowiązku wzywania go do sprecyzowania czy prosi o przywrócenie terminu. H. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z interpretacją art. 7, 8 i 9 k.p.a. przedstawioną przez jej autora. W jej ocenie właściwej interpretacji tych przepisów dokonał Sąd pierwszej instancji a wynika z niej, że organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron co do ich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zatem przed rozpoznaniem prośby strony wydanie takiego postanowienia jest niezgodne z prawem. Takie stanowisko przyjął między innymi NSA w wyroku z 14 stycznia 1999r. sygn. akt. SA/Sz 306/98. Sad pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie zarzucił organowi odwoławczemu nie wywiązanie się z obowiązków nałożonych przepisem art. 9 k.p.a. ( zasada informowania stron postępowania administracyjnego ), oceniając arbitralnie treść pism skarżącej z dnia 16 lutego i 9 marca 2009r. Z pism tych, na co zwrócił uwagę Sąd, wynikało że odwołująca się od decyzji Burmistrza Krzepic w sposób nieprawidłowy obliczyła termin w jakim mogła wnieść skutecznie odwołanie. W pismach tych skarżąca powołała się na okoliczności uzasadniające możliwość przywrócenia w trybie art. 58 k.p.a. 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania tj. na śmierć męża w styczniu 2009r. i nieznajomość zasad obliczania terminów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko słuszne. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie bez uwzględnienia okoliczności wskazanych w pismach skarżącej z 16 lutego i 9 marca 2009r., naruszył wymienione wyżej przepisy. Treść pism skarżącej nie była jednoznaczna. W pismach tych strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie odwołania, tak więc zachodzą wątpliwości, czy pisma skarżącej, nie zawierały w swojej treści prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, nawet przy braku nazwy tegoż pisma , stanowi przede wszystkim jak zasadnie przyjął Sąd, naruszenie zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 9 k.p.a. Skoro na podstawie pism skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a były przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), zawarto tezę, " że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu". Oczywiście jeżeli żądanie ( prośba ) jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 roku (I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Nie oznacza to jednak, że tego typu niesprecyzowane prośby mogą zostać przez organy administracji nie zauważone. Wniosek strony, w przypadku wątpliwości co do jego treści, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu musi towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącej jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, czy też może wniosła także o przywrócenie terminu, skoro ostatecznie nie kwestionuje faktu, że odwołanie złożyła po terminie i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu( śmierć męża i nieznajomość sposobu obliczenia 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Tymczasem sposób działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej podstawowej zasady procedury administracyjnej – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Motywem przewodnim wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi kasacyjnej jest wynikający z art. 58 k.p.a. wymóg wyraźnego sformułowania prośby o przywrócenie terminu i brak podstaw do tego, aby organ administracji z urzędu podejmował działania zmierzające do ustalenia, czy odwołujący pomimo nie zamieszczenia w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu, domaga się przywrócenia tego terminu. Z tak postawionymi tezami należy się oczywiście zgodzić, nie stoją z nimi w sprzeczności również motywy zaskarżonego wyroku. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie dostrzega, iż Sąd nie zarzucił Kolegium że w związku z prośbą skarżącej o przywrócenie terminu wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. było błędne, lecz że w związku z okolicznościami wskazanymi przez skarżąca w pismach z dnia 16 lutego i 9 marca 2009r. należało wyjaśnić czy pisma te taką prośba są, a tego Kolegium zaniechało. Wbrew zarzutom Kolegium, stanowisko Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wynika też z błędnie sformułowanego obowiązku pytania odwołującego czy chce ubiegać się o przywrócenie terminu, w każdym przypadku jego uchybienia. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ jak już wyżej wskazano skarżąca przywołała okoliczności mogące świadczyć o jej żądaniu przywrócenia terminu, podała też "że nie była w stanie zająć się wcześniej wszystkimi sprawami", wreszcie prosiła " o wzięcie pod uwagę sytuacji w jakiej się wtedy znalazła ( z powodu śmierci męża)". Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z tym , że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 9 k.p.a. We wcześniej wskazanych realiach przedmiotowej sprawy nie sposób podzielić też zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., oraz art. 58 k.p.a. i art.134 k.p.a. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione było stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a. co czyniło koniecznym jego uchylenie. Zatem nie znajduje potwierdzenia zarzut zawarty w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.