II OSK 452/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]j Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 159/09 w sprawie ze skargi E. C., P. .K., M. K., M. B., P. B., H. D., U. B., P. K., K. K., M. J., P. J., E. P., J. P., W. B., A. K., Z. K., M. P., T. B., R. R., L. T., R. S., T. P., J. R., M. K., T. K., Z. K., D. S., M. S., L. W., M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 159/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi E. C., P. K., M. K., M. B., P. B., H. D., U. B., P. K., K. K., M. J., P. J., E. P., J. P., W. B., A. K., Z. K., M. P., T. B., R. R., L. T., R. S., T. P., J. R., M. K., T. K., Z. K., D. S., M. S., L. W. i M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 240 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa, także na rzecz wszystkich skarżących kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; w pkt III określił, że zaskarżona decyzji nie może być wykonana. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2007 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w P. na działce nr [...] ark. [...] obręb [...]. Po rozpatrzeniu wniosków grupy mieszkańców, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., ponieważ obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował wyłącznie działkę, na której zlokalizowana jest planowana wieża telekomunikacyjna, gdyż emisja pola elektromagnetycznego urządzeń telekomunikacyjnych jest ograniczona jedynie do jej obszaru. Okoliczność powyższa została stwierdzone w toku postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko, zakończonej decyzją z dnia [...] października 2006 r. W trakcie trwania powyższego postępowania właściciele okolicznych nieruchomości mogli wnosić uwagi i zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji, co jednak nie miało miejsca. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2007 r. wnieśli M. J., T. K., M. K., T. P., J. R., M. S., L. W., D. S., P. K., U. B., H. D., A. C. i K. T. oraz R. S. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2007 r. w stosunku do R. S. Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Poznania wskazując, że niedopuszczalne było dokonanie przez organ I instancji oceny zasadności przyczyn wznowienia postępowania podanych przez wnioskodawców w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, bowiem na tym etapie postępowania organ winien dokonać jedynie formalnej oceny złożonego wniosku. Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 149 § 1 oraz art. 123 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 umorzył wznowione postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje wyłącznie działkę, na której zlokalizowana jest wieża telekomunikacyjna, zdaniem organu takie stanowisko wynika z ugruntowanej praktyki i orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Podkreślono, że sprawa emisji pola elektromagnetycznego na otoczenie była przedmiotem odrębnego postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko, zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wskazano, że twierdzenia wnioskujących dotyczące szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego oraz ewentualnej katastrofy budowlanej (wysokość wieży 70 m) i spadku wartości nieruchomości dotyczą ich interesu faktycznego i nie mogą stanowić przesłanki zaliczenia ich do kręgu stron postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2008 r. wnieśli M. i P. J., E. C., M. i P. B., M. K., R. R., A. i Z. K., T. B., M. P., W. B., R. S., P. i K. K., H. D., U. B., L. T., E. i J. P., W. S., D. S., T. K., T. P., M. K., M. S., J. R., P. K., L. W., M. G., Z. K., A. C., K. T. oraz M. J. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje nieruchomość na której została ona usytuowana, tj. działkę nr [...], ark. [...] obręb [...], o powierzchni 4.4100 ha. Podnoszona kwestia oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na działki sąsiednie poprzez emisję pola elektromagnetycznego została rozstrzygnięta na etapie odrębnego postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r. w której wskazano, że do budowy i eksploatacja stacji będzie wydzielony i wykorzystany teren o powierzchni 300 m2. Zgodnie z postanowieniem uzgodnieniowym Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2006 r. pola elektromagnetyczne przekroczonej wartości dopuszczalnej występują na wysokości powyżej 29,1 m n.p.t. i maksymalnie w odległości 206,75 m. od anten. Tym samym w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających poziomy dopuszczalne. Zdaniem organu jest to okoliczność przesądzająca o tym, że odwołującym się nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. M. i P. J., E. C., M. i P. B., M. K., R. R., A. i Z. K., T. B., M. P., W. B., R. S., P. i K. K., H. D., U. B., L. T., E. i J. P., D. S., T. K., T. P., M. K., M. S., J. R., P. K., L. W., M. G. oraz Z. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 159/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestia ewentualnego uznania skarżących za strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W takim wypadku należy sięgnąć do szczegółowych przepisów prawnych regulujących kwestię warunków, jakim odpowiadać musi planowana inwestycja, w tym zarówno warunków techniczno-budowlanych, jak i kwestii ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Dlatego też pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, także jej usytuowania, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, wytyczające pewną strefę wokół projektowanego obiektu. Posadowienie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć zatem w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W przedmiotowej sprawie podstawą utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta Poznania umarzającej wznowione postępowanie było stanowisko, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość, na której została ona usytuowana, tj. działkę nr [...], ark. [...] obręb [...]. Podniesiono, iż kwestia oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na działki sąsiednie poprzez emisję pola elektromagnetycznego została rozstrzygnięta na etapie odrębnego postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r., w której określono, że do budowy i eksploatacji stacji zostanie wydzielony i wykorzystany teren o powierzchni 300 m2, natomiast obszar pola elektromagnetycznego przekraczającego wartości dopuszczalne występują jedynie na wysokości powyżej 29,1 m "nad poziomem morza" i maksymalnie w odległości 206,75 m od anten. Powyższe stwierdzenia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, nie są zdaniem Sądu wystarczające do ustalenia, jaki będzie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji i czy nieruchomości poszczególnych skarżących znajdują się poza tym obszarem. W ocenie Sądu zasięg oddziaływania tego typu inwestycji nie można zawężać tylko do obszaru, na którym występować będzie ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne – pod uwagę należy wziąć także promieniowanie mieszczące się w dopuszczalnych normach, jego zakres wynikać powinien z Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Tak więc to do treści wspomnianego Raportu winny przede wszystkim odnieść się organy obu instancji w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że w przedstawionych aktach administracyjnych nie ma dołączonego Raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, jak również nie ma zaktualizowanej mapy spornego terenu, z której wynikałoby usytuowanie nieruchomości poszczególnych skarżących względem terenu inwestycji i względem obszaru oddziaływania tejże inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jak również decyzji organu I instancji – brak jakiegokolwiek odniesienia się do treści Raportu. W ocenie Sądu, z analizy akt sprawy nie wynika, by po wznowieniu postępowania organy administracji odniosły swoje ustalenia do konkretnych osób domagających się wznowienia postępowania, oceniając indywidualnie wobec każdego z nich czy jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Oznacza to, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wyrażonych w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. zasad dotyczących zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Dodatkowo zdaniem Sądu prowadzone postępowanie nie wyjaśniło ponad wszelką wątpliwość, czy wszystkie nieruchomości należące do skarżących leżą poza obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie nie ustaliły, czy wszyscy wnioskodawcy są aktualnymi właścicielami nieruchomości znajdujących się w otoczeniu przedmiotowej działki oraz czy byli oni ich właścicielami w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie ustalono właścicielami jakich nieruchomości są M. K. oraz M. G. i Z. K.. Pismem z dnia 23 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 159/09 złożył inwestor [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przepis ten uznaje za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę każdego właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 9 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy oraz wyczerpującą argumentację uzasadniającą je. Należy w całej rozciągłości zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czego następstwem było uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie można podzielić szeregu poglądów wyrażanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach, ani też w orzecznictwie sądowym. Nie jest prawdą, "iż zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. (...), jak i po tej dacie bezspornie przyjmowano w orzecznictwie, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę". Podobnie nie odpowiadające prawdzie są dalsze stwierdzenia na s. 6 in. uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kwestii ustalania kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznając skargę w ogóle nie wziął pod uwagę tego, iż w tej sprawie wcześniej, przed wydaniem pozwolenia na budowę były wydane dwie inne decyzje, co nie jest bez znaczenia. Były to: decyzja Prezydenta Miasta Poznania Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2006 r. ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które to decyzje względem pozwolenia na budowę spełniają funkcję prejudycjalną (wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08). Poza tym zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, podobnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 56 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę). W dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. powyższe decyzje były ostateczne i szereg okoliczności oraz ustaleń, których wyjaśnienia domaga się Sąd w zaskarżonym wyroku, wynika z tych właśnie decyzji. Ustalenia w kwestii oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej przez emisję pola elektromagnetycznego na sąsiednie działki, dokonane w decyzji z dnia [...] października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach są dla organów, jak i dla Sądu wiążące. Nie wiadomo więc dlaczego i na jakiej podstawie ustalenia te nie są zdaniem Sądu wystarczające dla określenia "obszaru oddziaływania obiektu". Nie wiadomo też na jakiej podstawie Sąd chce włączyć do obszaru oddziaływania obiektu także tereny na których promieniowanie elektromagnetyczne mieści się w dopuszczalnych normach, co wynika z ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Dla określenia kto ze skarżących oprócz inwestora w tym postępowaniu ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, niezbędne jest ustalenie podmiotów, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar został określony w decyzji z dnia [...] października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma więc potrzeby ponownego wyznaczania tego obszaru dla potrzeb postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czy też powtórnego analizowania raportu oddziaływania na środowisko. Brak podstaw do kwestionowania ustaleń, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmie wyłącznie nieruchomość, na której ma być usytuowana stacja bazowa wraz z wieżą, na której będą zainstalowane anteny. Istotne jest też to, że przekroczenie dopuszczalnej wartości pola elektromagnetycznego (0,1 W/m) wystąpi na wysokości powyżej 29,1 m n.p.t. i maksymalnie w odległości 206,75 m od anten. Z czego wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie wystąpią pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne poziomy. Nie było też potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, co mogłoby mieć wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak z powyższego wynika brak było podstaw do kwestionowania ustaleń organów w zakresie braku wyjaśnienia, czy skarżący mają przymiot strony w tym postępowaniu, wynikający z interesu prawnego. Subiektywne przekonanie skarżących o szkodliwości oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny stacji, nie potwierdzone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie mogą stanowić podstawy do dowolnego wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu, sprzecznego z obowiązującymi przepisami. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Mając na uwadze charakter sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.