II SA/Gl 844/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia spod przetargu i oddania w dzierżawę nieruchomości oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. podjętą z powołaniem się na treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 2a, art. 25 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz pkt VII ppkt 2e uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta G. w sprawie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata, Rada Miejska w G. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy i zawarcie umowy dzierżawy do dnia [...] r. ze Spółką z o.o. "[...]" z siedzibą w G., obejmującą zabudowane nieruchomości, położone w G. przy ul. [...] i [...], stanowiące część działki nr [...] – o pow. [...] ha i część działki nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności medycznej w zakresie lecznictwa zamkniętego. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. [...] Związek [...] Oddział Terenowy w G. powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą, jako podjętą z naruszeniem przepisów "szeregu ustaw" oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. Podał przy tym, że naruszenie to jest również efektem wadliwego i niezgodnego z prawem prywatyzowania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w G. postanowiła zlikwidować Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w G., którego zadania miał przejąć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Spółkę z o.o. Wspólnikami takiej spółki "[...]" zostały jedynie osoby prywatne, głównie ordynatorzy i dyrektorzy likwidowanego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (dalej SPZOZ) [...] w G. Nie sprecyzowano procedur przystąpienia do tej Spółki innych pracowników likwidowanego Zespołu Szpitali i tym samym nie zapewniono im możliwości przystąpienia do spółki. Podjęcie kwestionowanej uchwały prowadzi do prywatyzacji SPZOS [...] z pominięciem uregulowań ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjonalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm., zwanej dalej ustawą o komercjonalizacji i prywatyzacji) bez zapewnienia przestrzegania praw pracowniczych i wpływu pracowników na dobór inwestora, który proponuje pracownikom warunki przejęcia i daje gwarancje zatrudnienia (co jest regułą). W trybie tej ustawy nie mogłoby bowiem dojść do przejęcia [...] przez prywatny podmiot pozostający poza kontrolą Gminy G. i pracowników likwidowanego ZOZ-u. Stwierdzono dalej, że skoro przekształceniu ulega cały ZOZ tj. zespół składników majątkowych, to nie ma możliwości aby wydzielić z niego i objąć przedmiotem odrębnego obrotu jedynie nieruchomości, a to w sytuacji gdy naprawdę na nowy podmiot przechodzi całość majątku likwidowanego ZOZ. Niezgodne z prawem jest też oddanie majątku prywatnej spółce z obejściem przepisów przetargowych, których realizacja mogłaby wyłonić podmiot oferujący lepsze warunki przejęcia przedsiębiorstwa, tak z punktu widzenia pracowników, jak i gwarancji ochrony zdrowia obywateli. Przejmująca majątek spółka nie gwarantuje w żadnej mierze ani jakości, ani zakresu usług medycznych i to w sytuacji, gdy Gmina G. nie posiada możliwości nadzoru ("narzędzi") nad jej działalnością. Przedmiotowa uchwała niezgodnie z uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. zawęża nadto zakres działalności na którą objęte nią nieruchomości mogą być wykorzystane, tj. do działalności medycznej w zakresie lecznictwa zamkniętego. W konkluzji Związek stwierdził, że ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały, bo reprezentuje interesy zatrudnionych w SPZOZ [...] w G. lekarzy, którzy zostali w bezprawny sposób pozbawieni możliwości uczestniczenia w spółce oraz pozostali bez żadnych gwarancji pracowniczych. Nadto jako związek zawodowy ma również obowiązek dbania o prawidłowość przekazywania majątku publicznego oraz zapewnienia prawidłowej ochrony zdrowia osobom, które dotychczas korzystały z usług likwidowanego szpitala. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w G. wezwanie powyższe uznała za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przez jej podjęcie nie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o komercjonalizacji i prywatyzacji, gdyż nie ma ona w rozpatrywanej sytuacji zastosowania. Podejmowane przez Radę działania mają na celu likwidację SPZOZ [...] w G. a nie jego prywatyzację. W przypadku likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością gminy a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który go utworzył, w tym przypadku Miasto G. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości Gminy G. gospodaruje Prezydent Miasta. Podniesiono też, że organ nadzoru nie zakwestionował uchwały objętej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że potwierdził jej zgodność z prawem. Nadto stwierdzono, że w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gdyż objęte wezwaniem "czynności" nie mieszczą się w zakresie aktów władczych z administracji publicznej lecz stanowią typowe działania właścicielskie w ramach gminnego dominium, nie imperium. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej z powołaniem się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [...] Związek [...] Oddział Terenowy w G. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. jako podjętej z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień skarżącego związku oraz z naruszeniem art. 68 ust. 1 ustawy o komercjonalizacji i prywatyzacji, art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami oraz z naruszeniem uchwały tej Rady z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi przedstawiono w ogólnym zarysie argumenty naprowadzone wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia. Stwierdzono, że wbrew stanowisku sformułowanemu w odpowiedzi na to wezwanie kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a to w sytuacji gdy ma wpływ na poziom opieki zdrowotnej obywateli oraz poziom usług medycznych z których korzystają. Dotyczy nadto mienia publicznego, które powinno służyć do zaspokojenia potrzeb publicznych, a taką jest niewątpliwie ochrona zdrowia. Zdaniem skarżącego ma on także interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jako związek zawodowy lekarzy skarżący ma bowiem obowiązek dbania o ochronę ich interesów oraz obowiązek dbania o zapewnienie właściwego poziomu usług medycznych świadczonych dla obywateli. Przez naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów ustawy o komercjonalizacji i prywatyzacji uprawnień wynikających z tej ustawy zostali pozbawieni pracownicy, których skarżący związek reprezentuje. Ustawa ta powinna mieć bowiem zastosowanie do likwidowanego SPZOZ [...] w G., co wynika z jej art. 68 ust. 1. Do rozdysponowania mieniem Gminy G. doszło zdaniem skarżącej z naruszeniem art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nastąpiło w sposób naruszający interesy majątkowe tej Gminy. Nadto doszło do tego z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie upoważnia do wydzierżawienia w tym trybie przedsiębiorstwa gminnego, a takim był faktycznie majątek pozostały po zlikwidowanym szpitalu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. Uzasadniając to stanowisko podtrzymano argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu omówionej wyżej uchwały Rady, stanowiącej odpowiedź na wezwanie skarżącego Związku do usunięcia naruszenia prawa – w części odnoszącej się do naruszenia ustawy o komercjonalizacji i prywatyzacji. Zwrócono nadto uwagę, że zaskarżona uchwała znajduje również umocowanie w art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 7a, art. 25 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto jest ona zgodna z treścią pkt VII ppkt 2e uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...], zgodnie z którą Rada mogła wyrazić zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości wykorzystywanej na cele publiczne (w zw. z treścią art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi opartej na tym przepisie jest wykazanie naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, LEX nr 171196). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma też charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie upoważnia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także istniejącym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie akcentuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt I SA 2637/02, LEX 80699). Zdaniem Sądu tak pojmowany interes prawny skarżącego jako związku zawodowego lekarzy nie został naruszony. Skarżący nie wskazał przy tym konkretnych przepisów prawa materialnego kształtujących jego interes prawny w powiązaniu z przedmiotem zaskarżonej uchwały. W szczególności na istnienie takiego interesu nie wskazują nawet hipotetycznie powołane w skardze przepisy prawa, mające czy to charakter proceduralny (art. 68 ust. 1 ustawy o komercjonalizacji i prywatyzacji), czy też pozostające poza sferą własnych uprawnień i obowiązków skarżącego Związku. Również działając z urzędu Sąd naruszenia takich przepisów, kształtujących interes prawny skarżącego, się nie dopatrzył. Biorąc pod uwagę treść skargi należy zwrócić uwagę, że zaakcentowano w niej głównie naruszenie (a w zasadzie zagrożenie naruszenia) zaskarżoną uchwałą interesów ogólnych a nie konkretnego interesu lub uprawnienia skarżącego. Co więcej, nawet w tym zakresie zarzuty te nie dotyczą w zasadzie zaskarżonej uchwały ale innych aktów prawnych podejmowanych przez organy Gminy G., poprzedzających uchwałę zaskarżoną. Skarżący kwestionuje bowiem uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie likwidacji SPZOZ [...] w G., domagając się aby do przekształceń własnościowych dotyczących tego Zespołu doszło zgodnie z przepisami ustawy o komercjonalizacji i prywatyzacji. Skoro jak wyżej podniesiono skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W takiej sytuacji w świetle treści art. 209 tej ustawy nie było też podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania. Nie było też podstaw do rozstrzygania przez Sąd, czy istotnie zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem treści art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy nadto stwierdzić, że wbrew stanowisku strony przeciwnej zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to w sytuacji gdy dotyczy ona niewątpliwie mienia komunalnego (zobacz mającą w tym względzie odpowiednie zastosowanie uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00, ONSA 2001/2/52). SW