I OSK 361/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 204/09 w sprawie ze skargi Z. B., B. B. i P. J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 204/09, w ten sposób, że: - w punkcie 3 w miejsce słów "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku" wpisuje słowa: "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży"; - na stronie drugiej uzasadnienia wyroku w zdaniu pierwszym w miejsce słów: "art. 145 § 1 pkt 4 kpc" wpisuje: "art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 204/09, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości oraz stwierdził, że nie może być ono wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Ponadto Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpatrzeniu zażaleń Z. i B. B. oraz P. J. B., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2009 r., którym pozytywnie zaopiniowano projekt podziału działki nr [...], położonej w Z. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] stanowi współwłasność Z., B., P. oraz A. B., którzy kwestionują postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału tej działki, będący następstwem uchwalonego planu miejscowego, przewidującego usytuowanie ulicy na części tej działki. W dniu [...] lutego 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wpłynęło pismo, w którym A. B. ustanowiła M. L. pełnomocnikiem. Pomimo tego organ odwoławczy doręczył postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. stronie – A. B., a nie jej pełnomocnikowi M. L. Organ stwierdził, że M. L. nie może być pełnomocnikiem A. B., ponieważ z treści udzielonego mu pełnomocnictwa wynika umocowanie tylko "w zakresie wszystkich czynności związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym dotyczącym nieruchomości położonej w miejscowości Z. - działki nr [...]", przedmiotem zaś rozpatrywanej sprawy jest opinia o podziale nieruchomości. Zatem pełnomocnictwo udzielone przez A. B. M. L. nie dotyczy tego postępowania. Powyższe postanowienie Z. B., B. B. i P. J. B. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wnieśli o jego uchylenie. Także A. B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., skierowanym do Sądu, wniosła o uchylenie wskazanego postanowienia i zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 K.p.a. Zarzuciła w szczególności, że została pozbawiona możliwości prawidłowego działania wobec niedoręczenia postanowienia jej pełnomocnikowi, które to uchybienie stanowi podstawę do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), przyjmując, że dostrzeżone uchybienia procesowe organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że nie rozpatrywał merytorycznie zarzutów skargi, ponieważ uznał zasadność zarzutu procesowego, podniesionego w toku postępowania sadowoadministracyjnego przez A. B. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a., pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna. Natomiast z art. 40 § 2 K.p.a. wynika, że pisma doręcza się ustanowionemu pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony. W tym względzie Sąd powołał się na orzecznictwo sadów administracyjnych i stwierdził, że jest ono utrwalone co do stanowiska, iż doręczenie decyzji (postanowienia) stronie z pominięciem pełnomocnika strony nie jest skuteczne. Pełnomocnictwo udzielone M. L. przez A. B. (doręczone organowi w dniu [...] lutego 2009 r.) stanowiło o umocowaniu go "w zakresie wszystkich czynności związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym...", a sprawa dotycząca podziału działki nr [...] wyprzedza takie postępowanie. Należy zatem uznać, że sprawa podziału działki jest "związana" z przyszłym postępowaniem wywłaszczeniowym. Poza tym przedmiotowe pełnomocnictwo zostało złożone do tej, a nie innej sprawy. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do treści złożonego pełnomocnictwa powinien był zażądać odpowiedniego wyjaśnienia, stosując zasady przewidziane w art. 7 i 9 K.p.a. Tym bardziej, że M. L. nie jest ani adwokatem, ani radcą prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oceniając we własnym zakresie nieprzydatność złożonego pełnomocnictwa, naruszyło powyższe zasady, doprowadzając w konsekwencji do zasadności zarzutów braku reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niedoręczenie jej pełnomocnikowi postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. oraz braku możliwości działania strony w świetle art. 10 K.p.a., co stanowi przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży. Wyrok zaskarżono w całości, podnosząc zarzuty oparte na naruszeniu następujących przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, podczas gdy – w istniejącym stanie sprawy – uchylenie postanowienia organu odwoławczego nie może być uzasadnione naruszeniem wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7 i 9 K.p.a. i przyjęciem przez Sąd, że zasadny jest zarzut braku reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym w wyniku niedoręczenia pełnomocnikowi A. B. zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ A. B. nie ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej w niniejszym postępowaniu administracyjnym; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, które nie odpowiada wymaganiom tego przepisu, ponieważ stan sprawy został przedstawiony w sposób niepełny, nie przytoczono zarzutów podniesionych w skardze przez Z. B., B. B. i P. J. B. oraz nie zawarto wskazań dla organu administracji co do dalszego postępowania; 3) art. 200 P.p.s.a. przez zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, podczas gdy organ ten nie był stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedziach na skargę kasacyjną Z. B., B. B. i P. J. B. oraz A. B. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek należało uwzględnić w pewnym zakresie wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży błędy popełnione przez Sąd pierwszej instancji w związku z wydaniem zaskarżonego wyroku. W konsekwencji na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował zaskarżony wyrok w zakresie błędnego wskazania w pkt 3 wyroku jako strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zamiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości, że organem, który jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, co też zostało prawidłowo odnotowane w komparycji wyroku. Tym samym w sentencji zaskarżonego wyroku - w punkcie 3 - popełniono oczywistą omyłkę, wskazując w niej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Podobnie w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazano na art. 145 § 1 pkt 4, lecz omyłkowo wskazano ustawę - Kodeks postępowania cywilnego (K.p.c.), zamiast ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), aczkolwiek nie budzi żadnych wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego miały zastosowanie w sprawie. Prawidłowe natomiast jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że strona postępowania administracyjnego może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 K.p.a.). Oznacza to, że A. B. mogła umocować M. L. do działania w jej imieniu, a wątpliwości organu odwoławczego co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa powinny zostać na żądanie organu wyjaśnione przez stronę. Udzielone przez A. B. pełnomocnictwo nie wskazywało wprost postępowania wszczętego z urzędu w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] w Z., jednakże postępowanie to, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, prowadzone jest w celu odjęcia współwłaścicielom ich własności pod projektowaną nową ulicę. Umocowanie to ma charakter pełnomocnictwa materialnego, a wskazanie jego istnienia w toku postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości jest czynnością procesową i wywołuje określone procesowo skutki związane z ustanowieniem przez stronę pełnomocnika. Podkreślić bowiem należy, że art. 33 § 2 K.p.a. wymaga jedynie, aby pełnomocnictwo było udzielone na piśmie. Wobec czego możliwe jest przedłożenie pełnomocnictwa materialnego, z którego wynika upoważnienie do podejmowania czynności procesowych. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, jak prawidłowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że omawiane pełnomocnictwo takie umocowanie zawierało, co wynika również z jednoznacznego stanowiska zajętego przez mocodawczynię. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, to pisma podlegają doręczeniu jej pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). Doręczenie w takim wypadku pisma samej stronie jest co prawda czynnością procesową, lecz ma jedynie charakter informacyjny. Skutki procesowe następują jedynie w razie prawidłowego doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie ma zapewnionego czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.). Jeżeli chodzi zaś o niedoręczenie postanowienia organu odwoławczego kończącego postępowanie w sprawie, to okoliczność ta stwarza podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a. Reasumując, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał uchybienia procesowe popełnione przez organ odwoławczy i trafnie określił ich skutki, które w sposób istotny mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.