VI SA/Wa 1447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę VI SA/Wa 1447/09 Uzasadnienie Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nałożył na N. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 159 390 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. L. w rej. ul. K. w W. bez zezwolenia w okresie od [...] marca 2007 r. do [...] września 2008 r. i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego 7,92 m². Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Zarząd Dróg Miejskich w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. zezwolił spółce na umieszczenie w odcinku pasa drogowego ul. L. rej. ul. K. reklamy o łącznej pow. reklamowej 18 m² i zajęcie na ten cel pod nośnik reklamy pasa drogowego o pow. 7,92 m² na okres od [...] maja 2006 r. do [...] lutego 2007 r. Zgodnie z warunkami zajęcia pasa drogowego z chwilą wygaśnięcia zezwolenia lub wcześniejszej rezygnacji z zajęcia pasa drogowego spółka była zobowiązana do usunięcia instalacji (pkt 8i warunków). Jednocześnie zgodnie z pkt 9 warunków spółka była zobowiązana do uzyskania oddzielnego zezwolenia na montaż, demontaż nośnika reklamy oraz na wymianę jej treści. Decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] lutego 2007 r. N. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod reklamę o takiej samej powierzchni na kolejny okres 18 miesięcy, tj. od [...] marca 2007 r. do [...] września 2008 r. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. odmówił wydania zezwolenia. Od decyzji tej spółka wniosła odwołanie, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nie uwzględniło utrzymując decyzję odmowną w mocy. Od decyzji ostatecznej N. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd wyrokiem z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie VI SA/Wa 1580/07 skargę oddalił. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej od wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...] września 2008 r. ZDM w [...] przeprowadził kontrolę pasa drogowego objętego decyzją odmowną stwierdzając funkcjonowanie bez zezwolenia fundamentu reklamy spółki o pow. rzutu poziomego 7,92 m². W związku z tym zawiadomieniem z dnia [...] września 2008 r. wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie pismem z tej samej daty poinformowano stronę o przeprowadzeniu wizji w dniu [...] października 2008 r. W wyniku przeprowadzonej wizji, na którą strona się nie stawiła, nie stwierdzono funkcjonowania obiektu budowlanego w postaci fundamentu reklamy. Na podstawie tych ustaleń stwierdzono, że spółka w okresie od 1 marca 2007r. do 25 września 2008 r. zajmowała wskazany pas drogowy pod fundament instalacji reklamowej bez zezwolenia. W tych okolicznościach decyzją wymienioną na wstępie została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako ustawa - oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Od decyzji N. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła w dniu [...] grudnia 2008 r. odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem spółki organ nie przeprowadził ustaleń na potwierdzenie tego, że w dniu 1 marca 2007 r. fundament, należący do spółki, zajmował pas drogowy. Skarżąca nie czuła się więc stroną postępowania twierdząc, że nie była właścicielem przedmiotowego fundamentu, dlatego nie uczestniczyła w wizji lokalnej. Zatem w jej ocenie stwierdzenia organu opierając się na domniemaniu, iż przedmiotowy fundament był jej własnością, nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] maja 2009 r. wezwało skarżącą do wskazania terminu w jakim spółka dokonała demontażu fundamentu, którego używała pod reklamę. W odpowiedzi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. odpowiedziała, iż spółka działa na terenie całej Polski zmieniając lokalizację stawianych reklam, zatem z uwagi na szczegółowość żądanej informacji przez Kolegium nie jest w stanie ustalić terminu demontażu fundamentu reklamy przy ul. L. rej. ul. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim bez zezwolenia fundamentu reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego 7,92 m² trwało od 1 marca 2007 r. do 16 stycznia 2008 r. ustalając w związku z tym wysokość kary pieniężnej na kwotę 89 258, 40 zł. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Zwracając uwagę na treść odwołania spółki od decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., treść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skargi kasacyjnej, Kolegium stwierdziło, iż nie ma wątpliwości co do funkcjonowania nośnika pod reklamę od 1 marca 2007 r. Na okoliczność tę wskazywał bowiem pełnomocnik spółki w wymienionych pismach. Zatem Kolegium uznało za udowodnioną okoliczność, jako potwierdzoną przez spółkę, że przedmiotowy nośnik pod reklamę funkcjonał bez zezwolenia w pasie drogowym od 1 marca 2007 r. do 16 stycznia 2008 r., tj. do daty widniejącej na skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2007 r. Natomiast Kolegium uznało, iż brak jest nie budzących wątpliwości dowodów, że po dniu 16 stycznia 2008 r. przedmiotowy nośnik nadal funkcjonował w opisanej lokalizacji jako własność spółki. Wszelkie bowiem poszlaki o niemożliwości zbycia tego nośnika na rzecz innego podmiotu, czy też fakt, że spółka nośnik ten usunęła po wszczęciu niniejszego postępowania, były dla organu niewystarczające. N. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2008 r. domagając się ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej obie decyzje nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie udowodniono, że fundament pod reklamę należał, po wygaśnięciu zezwolenia, do spółki. W odwołaniu od decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia pełnomocnik spółki nie twierdził, że fundament znajdował się w przedmiotowej lokalizacji w dniu 1 marca 2007 r. Podobnie w skardze pełnomocnik spółki nie twierdził o istnieniu nośnika w dacie złożenia skargi. Wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, zdaniem skarżącej, miały charakter standardowy i nie mogły potwierdzać istnienia fundamentów pod reklamę spółki. Podobnie w skardze kasacyjnej, zdaniem skarżącej, jej pełnomocnik nie potwierdził istnienia fundamentów w przedmiotowej lokalizacji należących do spółki. W tym zakresie oba organy administracji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie dokonały niezbędnych ustaleń na potwierdzenie swoich rozstrzygnięć. Podnoszono uniemożliwienie pełnomocnikowi spółki wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przez Kolegium i stwierdzeń wysnutych na podstawie jego pism, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Kolegium nie przeprowadziło również dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów, czym naruszyło art. 136 k.p.a. Podobnie właściwego postępowania dowodowego nie przeprowadził organ I instancji, gdyż protokół z oględzin można jedynie uznać za rodzaj notatki służbowej. Natomiast samo poinformowanie strony pismem z dnia [...] września 2008 r. o terminie oględzin w dniu [...] października 2008 r. nastąpiło z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o tych czynnościach przynajmniej na siedem dni wcześniej. Podkreślano również kierowanie przez organ I instancji pism bezpośrednio do strony zamiast do ustanowionego przez nią pełnomocnika co narusza art. 40 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skarżącej stwierdzono, że nie zostały naruszone prawa strony, bowiem wszystkie istotne dokumenty, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie były stronie znane lub wytworzone bezpośrednio przez nią. Zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania nie miało w związku z tym wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzone postępowanie w trybie art. 136 k.p.a. było wystarczające do wydania decyzji. Natomiast kierowanie pism bezpośrednio do strony było uzasadnione treścią pełnomocnictwa, które upoważniało pełnomocnika strony jedynie do występowania w postępowaniu o udzielenie zezwolenia i dopiero na wyraźne wezwanie Kolegium pełnomocnictwo do występowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało przez pełnomocnika przedłożone przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi odmawiając skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego /kontynuację/ uznał, że nie zachodzi wskazany w ww. przepisie szczególnie uzasadniony przypadek dla lokalizacji wnioskowanej reklamy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a następnie zaakceptowana przez sąd administracyjny. Zgodnie więc z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, organ administracji stwierdzając, że pas drogowy po wygaśnięciu zezwolenia nadal był zajmowany pod fundament reklamy, nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości określonej w decyzji ostatecznej. Istotą sporu jest przeczenie przez skarżącą by to ona była właścicielem /dysponentem/ fundamentu zajmującego pas drogowy od dnia 1 marca 2007 r., a więc po wygaśnięciu zezwolenia. Data 1 marca 2007 r. to data, na którą skarżąca wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na zajęcie tego samego odcinka pasa drogi, na który miała uprzednie zezwolenie. W decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. organ administracji, odmawiając wydania zezwolenia na następny okres ustalił, że przedmiotowa reklama umieszczona została w tym samym pasie drogowym na trawniku. Biorąc zatem pod uwagę te ustalenia stwierdził, że kontynuowanie zezwolenia w tej lokalizacji nie jest możliwe, gdyż reklama jest usytuowana w miejscu o dużym natężeniu ruchu. Innymi słowy organ administracji wg poczynionych ustaleń stwierdził istnienie nośnika pod reklamę w dacie wydawania decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca nie kwestionowała powyższych ustaleń co do istnienia reklamy, jak i co do tego, że nośnik i reklama są jej własnością. Jednocześnie stwierdzała, że lokalizacja reklamy i umieszczenie nośnika na trawniku "w żadnym stopniu nie zmieniła się". Nie były to więc stwierdzenia o przyszłej lokalizacji nośnika i reklamy w tym sensie, że lokalizacja ta "nie zmieniłaby się", lecz stwierdzenia w czasie teraźniejszym o istnieniu reklamy i nośnika. Mając na uwadze fakt profesjonalnego reprezentowania spółki przed organami administracji trudno uznać, by ustalenia organu dokonane w ww. decyzji umknęły jej uwadze oraz by stwierdzenia zawarte w odwołaniu od tej decyzji można przyjąć za wadliwe. Organ odwoławczy nakładając orzeczoną karę pieniężną zwrócił uwagę na te okoliczności, które powtarzały się w całym postępowaniu prowadzonym w trybie administracyjnym oraz w postępowaniu sądowym, wyprowadzając uzasadniony wniosek co do funkcjonowania w wymienionym odcinku pasa drogi przedmiotowego fundamentu, jak i co do tego, do kogo ta instalacja należała w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu administracji było ustalenie faktu – funkcjonowania nośnika reklamowego w określonym okresie czasu – i w świetle ustaleń organu okres początkowy (1 marca 2007 r.) w ocenie Sądu w składzie orzekającym wątpliwości nie budzi. Ustalając natomiast datę końcową istnienia nośnika pod reklamę organ odwoławczy wziął pod uwagę okoliczności działające na korzyść skarżącej wykluczając wątpliwości co do ustalenia tej daty, z czym również należy się zgodzić. Istotą sporu jest to do kogo nośnik pod reklamę należał w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Starając się te wątpliwości usunąć organ odwoławczy zwrócił się do skarżącej o wykazania kiedy dokonała ona demontażu tej instalacji. W odpowiedzi spółka stwierdziła, że tak szczegółowych okoliczności nie jest w stanie ustalić. Innymi słowy stwierdziła, że nie wie kiedy i czy w ogóle przedmiotowy nośnik zdemontowała. Natomiast według ustaleń zarządcy drogi nośnik pod reklamę z fundamentem, należący do skarżącej, w dacie kontroli pasa drogowego funkcjonował. Jeżeli zatem spółka kwestionowała by ta instalacja była jej własnością miała wszelkie możliwości wskazane w art. 75 i następne k.p.a. do wykazania okoliczności, na które obecnie się powołuje. Mogła bowiem udowodnić sprzedanie (i komu) tej instalacji oraz kiedy to miało miejsce. Mogła wykazać, że instalację tę zdemontowała i kiedy. W tym zakresie ciężar dowodu spoczywał na skarżącej, jako że organ administracji nie miał możliwości tych okoliczności za spółkę udowodnić. W toku postępowania administracyjnego skarżąca żadnej z tych okoliczności nie udowodniła nie korzystając ze środków jakie jej przysługiwały, a jej jedynym argumentem było negowanie ustaleń organu administracji. Faktem jest, że zaprzeczanie nie wymaga dowodu, jednakże pozbawia zaprzeczającego możliwości wykazania swoich racji. W tym stanie faktycznym ustalenia organu administracji stały się racjonalną podstawą do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej należy stwierdzić, iż faktycznie ustalenia organu opierały się na materiale sprawy znanym skarżącej jak i przez nią wytworzonych. Zatem zarzut nie powiadomienia strony o zakończeniu postępowania nie miał wpływu na wynik sprawy. Nie można uznać również za zasadny zarzut, że protokół z oględzin nie posiadał waloru dowodu. Oględziny zostały przeprowadzone w trybie art. 85 § 1 k.p.a. przez zespół kontrolny, który w protokóle wskazał co i kiedy ustalił. Tego rodzaju kontrola jest przeprowadzana przez zarządcę drogi zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, w tym z przepisami art. 20 i art. 35. Zarzut zbyt późnego zawiadomienia spółki o wizji, która miała się odbyć w dniu [...] października 2008 r. nie był trafny. Jak wynika bowiem ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia spółka otrzymała je w dniu [...] października 2008 r., a więc na ponad siedem dni przed zapowiedzianą czynnością. Natomiast co do zarzutu powiadamiania spółki zamiast jej pełnomocnika organ administracji wypowiedział się w odpowiedzi na skargę ze wskazaniem na odpowiednie dokumenty. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.