II SA/Ol 670/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi E.B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie sprzedaży nieruchomości oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu "[...]" Rada Miejska podjęła uchwałę Nr "[...]", którą wyraziła zgodę na sprzedaż części działki oznaczonej nr geodezyjnym 50 o powierzchni około 310 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej uchwały, położonej we wsi M., gmina P., objętej księgą wieczystą KW Nr 13235, stanowiącej własność Gminy P. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi P. Jako podstawę działania organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Następnie, w związku z planowaną sprzedażą przedmiotowej działki, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Burmistrz P. zatwierdził projekt podziału działki nr 50, obr. M., gm. P. na działki: nr 50/1 o pow. 0,0304 ha (przeznaczoną do sprzedaży) i nr 50/2 o pow. 0,1212 ha. W dniu 24 lutego 2009r. E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej, poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się stwierdzenia jej nieważności, wobec naruszenia interesu społecznego. Wskazała, że jest właścicielką działki nr 54 w M., do której drogą dojazdową jest droga gminna oznaczona nr 50, z której wydzielono następnie działkę nr 50/1 i sprzedano. Skarżąca podniosła, iż decyzja Rady Miejskiej jest krzywdząca, gdyż działka została sprzedana w celu poszerzenia sąsiedniej nieruchomości, tj. niezgodnie z celem jakiemu ta działka ma służyć. Sprzedana działka jest bowiem drogą, z której korzystają użytkownicy przyległych, sąsiadujących działek. Podała, że nabywając działkę kierowała się tym, że będzie do niej nieograniczony dostęp poprzez drogę gminną. Obecnie, gdy wybudowała dom, z drogi prowadzącej do jej nieruchomości zrobiono "ślepą uliczkę", co obniżyło wartość jej działki. Uprzednio do drogi krajowej miała wyjazd w odległości 30-40 m, teraz, aby wyjechać na tę drogę ma ok. 800 m. Podniosła, że "ślepej uliczki" nikt nie odśnieży, ograniczony będzie też dojazd np. karetki, straży. Zaznaczyła, że organy świadomie zamknęły jej dojazd do drogi głównej, aby nie mogła prowadzić żadnej działalności i stanowić konkurencji dla właściciela działki, któremu drogę sprzedano. Zdaniem skarżącej organy gminy swoim postępowaniem świadomie doprowadziły do sporów wśród społeczeństwa, "po cichu" załatwiając interesy pojedynczych osób. Strona podkreśliła, że prawo powinno wszystkich traktować i chronić jednakowo. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, organ przyznał, iż zbycie działki nr 50/1 spowodowało zmiany komunikacyjne, poprzez zamknięcie bezpośredniego wyjazdu z drogi wewnętrznej na drogę krajową nr "[...]", jednak nie powoduje to utrudnień w ruchu. Wskazano, że pas drogowy drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr 50/2 ma szerokość około 10 m, co pozwala na swobodną komunikację. Poza tym od nieruchomości będącej własnością skarżącej do drogi krajowej odległość wynosi około 300 m, a nie 800 m, jak jest to ujęte w skardze. Organ zauważył również, że podnoszony argument o nieodśnieżaniu drogi nie ma odzwierciedlania w rzeczywistości, gdyż drogi gminne stanowiące dojazd do nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy P., są ujęte w umowach na zimowe utrzymanie dróg. Zdaniem Rady Miejskiej nie można także uwzględnić argumentu odnoszącego się do zmniejszenia atrakcyjności oraz wartości nieruchomości, gdyż zamknięcie drogi wewnętrznej od strony drogi krajowej powoduje zmniejszenie ruchu w tym rejonie, ograniczając go do właścicieli nieruchomości sąsiednich, co ostatecznie pozytywnie wpłynie na wartość nieruchomości. Rada Miejska podkreśliła, że zbycie nieruchomości nastąpiło w sposób prawem przewidziany. Wykaz nieruchomości oraz ogłoszenie o przetargu zostały podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na urzędowej tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w P. oraz zostały przesłane do Sołtysa wsi M. w celu umieszczenia na tablicy ogłoszeń sołectwa. Ponadto oba dokumenty zamieszczone zostały w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w P. Informacja o opublikowaniu dokumentów zamieszczona została również na stronach Gazety "[...]". Podniesiono też, że uchwała, o której stwierdzenie nieważności wnosi skarżąca, została zrealizowana. Gmina P. zbyła działkę nr 50/1 w dniu 3 lutego 2009r., aktem notarialnym Rep. A. Nr "[...]". W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2009r. E. B. dodatkowo podniosła, że jest właścicielką działki nr 53 i 54. W dacie ich nabycia przylegały one do działki nr 8/6, obecnie nr 50, stanowiącej drogę gminną, co zostało następnie potwierdzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" z dnia 24 maja 1994r. Działka nr 50 w jednym końcu łączyła się z drogą krajową "[...]", a z drugiej z drogą przez wieś M. W tej sytuacji jej szerokość 9 m była wystarczająca. Jednak działka nr 50/2 nie spełnia warunków przewidzianych przez ustawę o drogach publicznych, przez co utrudniony będzie dojazd do działki samochodem ciężarowym, czy też służb ratunkowych. Z tego powodu, w ocenie skarżącej, kwestionowana uchwała narusza przepisy o zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom. Strona podkreśliła, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości likwidacji dróg publicznych ani ich sprzedaży osobie fizycznej. Podniosła, że droga gmina raz zaliczona do tej kategorii pozostaje tą drogą i nie ma na to wpływu fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego wsi M. przestał obowiązywać w 2003r. Skarżąca zaznaczyła też, że przez sprzedaną działkę nr 50/1 przebiega sieć wodno-kanalizacyjna, do której podłączone są jej działki. W takiej sytuacji, zdaniem strony, korzystanie z sieci uzależnione będzie od zgody właścicieli działki nr 50/1. W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2009r. skarżąca sprecyzowała, iż przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem § 125 MTiGM z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem szerokość drogi na działce nr 50/2 uniemożliwia wykonanie placu do zawracania. Podkreśliła, że działania gminy podejmowane są jedynie w celu poprawienia warunków zagospodarowania działki nr 57, na której usytuowany jest hotel i bar. Podała, że właściciel tej działki potrzebuje miejsc parkingowych przy drodze krajowej. Wcześniej nabył działkę nr 56 na parking, a obecnie poszerza go o działkę nr 50/1. Podniosła, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały umożliwi powrót do dotychczasowego stanu użytkowania dróg na osiedlu, zgodnego z pierwotnym planem i faktycznymi potrzebami mieszkańców. Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że droga znajdująca się na działce nr 50 była drogą niepubliczną, wewnętrzną oraz osiedlową. Podał, że dla omawianego terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, jest jedynie uchwalone w 2000r. studium uwarunkowań. W dniu 2 września 2009r., w wykonaniu wezwania Sądu, pełnomocnik organu przedłożył decyzję podziałową oraz zaświadczenie Burmistrza P., że działka o nr geodezyjnym 50/1 w miejscowości M., nie była drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przystępując do badania skargi E. B., Sąd zważył przede wszystkim, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" stanowił przepis art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego unormowania, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, stając na stanowisku, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, jako że zakwestionowała ona sprzedaż nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, której nie jest właścicielem ani nie przysługują jej do niej inne prawa rzeczowe, czy też prawa wynikające ze stosunków obligacyjnych. Sporna działka nie graniczy nawet bezpośrednio z nieruchomościami należącymi do skarżącej. Wyrażona w uchwale zgoda na sprzedaż nieruchomości dotyczy wprawdzie części działki nr 50 w miejscowości M., jednak Rada Miejska sprecyzowała w załączniku graficznym do tej uchwały stanowiącym jej integralną część, która konkretnie część działki stanowi jej przedmiot. Zaskarżony akt nie skutkował też pozbawieniem skarżącej dostępu do drogi publicznej. W żaden sposób nie utrudnia również stronie korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Okoliczności te uprawniały i jednocześnie zobowiązywały Sąd, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uznania, iż skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, co skutkowało oddaleniem skargi. Strona sprzeciwia się sprzedaży działki nr 50/1, wydzielonej na podstawie późniejszej decyzji podziałowej, gdyż jak podnosi, ma obecnie wydłużony dojazd do drogi krajowej "[...]". Poza tym podnosi, że utrudniony jest dostęp służb ratunkowych do jej nieruchomości z powodu zbyt wąskiej drogi stanowiącej działkę nr 50/2 i braku placu do zawracania. Zdaniem Sądu zastrzeżenia te dotyczą jedynie subiektywnych odczuć skarżącej i wyrażonego przez nie poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną uchwałą. Nie znajdują jednak pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Wbrew stanowisku skarżącej, zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza P., sporna działka nigdy nie była drogą publiczną. Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem aby dana droga posiadała status drogi publicznej, musi najpierw zostać zaliczona do takiej kategorii w drodze odrębnej uchwały rady gminy, w trybie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy. Nie wystarczający jest w tym względzie zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nadto jak wynika z akt sprawy już nie obowiązuje. Bez znaczenia w takiej sytuacji jest także fakt, iż działka wydzielona pod drogę stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi. Skoro zatem sporna działka nigdy nie była drogą publiczną, to zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy, są chybione. W świetle powyższych rozważań, dla oceny legalności działania Rady Miejskiej nie może mieć znaczenia podnoszony przez skarżącą argument, iż na spornej działce istniała faktycznie droga z wybudowaną infrastrukturą techniczną, z której korzystali właściciele działek przyległych, mając dzięki temu bliższy dostęp do drogi krajowej. Skarżąca w dalszym ciągu ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi stanowiącej działkę nr 50/2, którą może dojechać do drogi krajowej. Rozwiązanie to jest wprawdzie dla skarżącej mniej korzystne, gdyż zmusza ją do pokonywania dłuższej odległości do drogi krajowej, jednak okoliczność ta nie uchybia w niczym przysługującemu stronie prawu dostępu do drogi publicznej. Nie mają uzasadnionej podstawy również obawy skarżącej odnoszące się do uzależnienia korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, wybudowanych uprzednio na działce nr 50/1, od zgody nabywcy tej działki. Urządzenia te nie przeszły z chwilą sprzedaży działki na własność jej nabywcy. Zgodnie bowiem z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, w każdym wypadku połączenia tego typu urządzeń z urządzeniami przedsiębiorstwa zajmującego się dostawą wody, energii itp., urządzenia związane z gruntem tracą charakter części składowej gruntu, przez który biegną, stając się częścią składową przedsiębiorstwa. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124), jak i kodeks cywilny (poprzez służebność przesyłu) gwarantują sprawne korzystanie z urządzeń infrastruktury technicznej bez względu na to, kto jest właścicielem nieruchomości władnącej. Reasumując Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwał naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podkreślić należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy nie ma charakteru actio popularis. Z tego względu nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z drugiej strony natomiast, obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie także z tego powodu, iż kwestionowana uchwała prawa nie narusza. W szczególności podstawę do kwestionowanego działania Rady Miejskiej dawał powołany w uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym unormowaniem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem w myśl tej regulacji rada gminy uprawniona jest do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Jeśli takie zasady nie zostaną przez radę gminy określone, wówczas organ ten ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami. Zgody takiej dotyczy właśnie zaskarżona uchwała. Podjęta w tym przedmiocie uchwała jest aktem intencyjnym, którego realizacja zależy od organu wykonawczego danej gminy, stosującego w tym względzie przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć trzeba, iż ustawodawca nie uzależnił wydania przez radę gminy przedmiotowej zgody od spełnienia jakichkolwiek warunków. W związku z tym Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i zasadności podejmowanych przez radę gminy decyzji. Tym bardziej, że w świetle art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Przepis ten, jak podkreśla się w literaturze, stanowi o samodzielności gmin w decydowaniu o przeznaczeniu składników majątkowych wchodzących w skład należącego do niej mienia i sposobie wykorzystania tych składników. Zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa. Dotyczą one: 1) właściwości organów do podejmowania tych decyzji, 2) przestrzegania ustalonych przez prawo procedur decyzyjnych (np. przy określaniu przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego) i trybów postępowania (np. trybu zamówień publicznych), 3) stosowania właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (uchwała, decyzja administracyjna, czynność cywilnoprawna), 4) konieczności przestrzegania zasad gospodarowania mieniem komunalnym uchwalonych przez radę gminy oraz innych rygorów materialno- i formalnoprawnych (por. [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.). Powyższe oznacza, że gmina ma swobodę w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, jeżeli tylko realizacja tych uprawnień odbywa się zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się, aby Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, uchybiła jakiejkolwiek normie prawnej. W szczególności zaskarżona uchwała wydana została przez kompetentny organ, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a). Także w toku postępowania nad jej przyjęciem, jak wynika z analizy akt sprawy, nie zostały naruszone przepisy prawa. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.