II SA/Ol 752/09

Dnia 27 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. (działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O.), po rozpoznaniu wniosku J. W. (inwestora) zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. "[...]" w O. w celu prowadzenia robót polegających na budowie przyłącza sieci sanitarnej do istniejącej studni w terminie od "[...]" do "[...]" oraz umieszczeniu rury osłonowej o średnicy 219 mm i długości 6 m w terminie od "[...]" do "[...]". Następnie, pismem z dnia "[...]" organ ten zawiadomił J. W. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. "[...]" w O. z przekroczeniem terminu określonego w powyższej decyzji wskazując, że przekroczenie terminu dotyczy okresu od "[...]". Postępowanie w tej sprawie zostało jednak ostatecznie umorzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", w której to organ odwoławczy uznał, że J. W. nie jest właścicielem części przewodów sieci sanitarnej usytuowanych w pasie drogowym (od ogólnej sieci do granicy nieruchomości) i tym samym nie ma podstaw prawnych do nałożenia na niego kary z tytułu zajęcia pasa drogowego. Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. poinformował Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z.o.o. z siedzibą w O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia wskazanego pasa drogowego. Po przeprowadzeniu oględzin terenu organ ten - decyzją z dnia "[...]" – nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości "[...]" zł. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. "[...]" w O. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to jest urządzenia kanalizacji sanitarnej z rury osłonowej o średnicy 219 mm i długości 5,65 m w okresie od "[...]" do "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie, opisał przebieg postępowania oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego. Podał także sposób obliczenia kary pieniężnej. Wyjaśnił, że pas drogowy ul. "[...]" w O. zajmowany jest przez urządzenie kanalizacyjne stanowiące własność Spółki. W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z.o.o. z siedzibą w O. podniosło, że w świetle poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym, przyłącza do ogólnej sieci kanalizacyjnej stanowią własność odbiorcy usług, który je wybudował. Podało, że przyłącza te mają za zadanie spajać dwie odrębne całości prawne, to jest instalacje należące do sieci, czyli instalację zewnętrzną oraz wewnętrzną. Wskazało, że przyłącze weszłoby w skład sieci zewnętrznej, gdyby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nabyło jego posiadanie, co może nastąpić tylko i wyłącznie w oparciu o odpowiednie zapisy w umowie. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie doszło do przejścia na rzecz Spółki własności przyłącza kanalizacji sanitarnej położonego w pasie drogowym ul. "[...]" w O., gdyż przyłącze to jest ściśle związane z siecią zewnętrzną. Powołując uchwałę Sądu Najwyższego z 8 marca 2006r., sygn. akt III CZP 105/05, organ odwoławczy stwierdził, że przyłącza nie można uznać za część składową instalacji wewnętrznej odbiorcy, skoro służy ono połączeniu tej właśnie instalacji z siecią przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a przy tym wykracza poza granice nieruchomości odbiorcy. Przyjęto zatem, że przyłącze jest odrębną rzeczą ruchomą, która wchodzi w skład sieci, co oznacza, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z.o.o. z siedzibą w O. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ponadto uchybień w sposobie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z.o.o. z siedzibą w O. zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest skarżąca Spółka; 2) art. 47 i 49 kc w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną i dowolną wykładnię, że przyłącze kanalizacyjne stanowi część sieci zewnętrznej należącej do Spółki, co wiązałoby się z obowiązkiem ponoszenia przez nią opłat za umieszczanie w pasie drogowym tego urządzenia. Z tych też względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że strona skarżąca nie posiadała statusu inwestora budowy przyłącza kanalizacyjnego, którą realizował zainteresowany właściciel nieruchomości, a jego obowiązki w tym zakresie uregulowane są przede wszystkim w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniesiono, że organy obu instancji w ogóle pominęły fakt, że w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych posłużono się terminem "umieszczania", a nie "umieszczenia" urządzeń w pasie drogowym, co wskazuje na to, że przepisy dotyczące opłat i kar za zajęcie pasa drogowego odnoszą się wyłącznie do procesu budowlanego i czasu, w którym ten proces przebiega. Uznano zatem, że przepisów tych nie stosuje się po odbiorze budowlanym i połączeniu urządzeń (przyłącza) z siecią przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych względów niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.), w świetle którego, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, stosowna karę pieniężną. W świetle tej regulacji prawnej, nałożenie przedmiotowej kary może nastąpić jedynie w sytuacji takiego zajęcia pasa drogowego, które wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a którym to zezwoleniem strona nie legitymowała się zajmując ten pas. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wybudowane przez J. W. (inwestora) w pasie drogowym ul. "[...]" w O. przyłącze sieci sanitarnej do istniejącej studni jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, że roboty budowlane związane z umieszczeniem tego przyłącza prowadzone były po uzyskaniu przez inwestora stosownego zezwolenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta O.) na zajęcie pasa drogowego ul. "[...]" w O. Po zakończeniu tych robót, pas drogowy ul. "[...]" w O. na jego powierzchni został przywrócony do stanu poprzedniego. Kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy po zakończeniu robót związanych z budową tego przyłącza, konieczne było występowanie o wydanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które warunkowałyby legalne pozostawanie tego przyłącza w pasie drogowym. W tym celu, konieczne jest dokonanie przede wszystkim wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Analiza przytoczonej definicji pasa drogowego pozwala na sformułowanie wniosku, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), który przyjmuje zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Natomiast, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Uwzględniając wskazane regulacje prawne, w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest zatem ustalenie, jaka wielkość gruntu zlokalizowanego pod powierzchnią pasa drogowego jest niezbędna do swobodnego wykonywania prawa własności przez zarządcę drogi ul. "[...]" w O. Badając wskazaną okoliczność należy wziąć pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa, którym - jak wynika z normatywnej definicji pasa drogowego - jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a ponadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią. W tym celu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie analizy przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Następnie, konieczne jest porównanie wielkości pasa drogowego znajdującego się pod powierzchnią gruntu z głębokością, na jakiej zostało umieszczone sporne przyłącze sanitarne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 28 maja 2008r. (II GSK 135/08, LEX nr 467113), że stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego. Uwzględniając bowiem jego funkcjonalną rolę, w kontekście zasięgu tego pasa nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. W tym stanie rzeczy nie da się co prawda jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do drogi gminnej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenie infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, np. tak jak w niniejszej sprawie przyłącze sanitarne, znajduje się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. W niniejszej sprawie, brak rozważań organów obu instancji w omawianym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż dopiero właściwe ustalenie głębokości pasa drogowego, a następnie prawidłowe zestawienie tej wielkości z głębokością, na jakiej zostało umieszczone sporne przyłącze sieci sanitarnej, pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. "[...]" w O., co mogłoby uniemożliwiać prawidłowe utrzymanie tej drogi gminnej i bezpieczne jej wykorzystywanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu w zakresie konieczności zbadania podziemnej powierzchni pasa drogowego ul. "[...]" w O. i głębokości, na której zostało umieszczone sporne przyłącze instalacji sanitarnej. W przypadku zaś ustalenia, że przyłącze to znajduje się w pasie drogowym, niezbędne będzie rozważenie relacji zachodzących między właścicielem drogi ul. "[...]" w O. (Gminą O.) a właścicielem sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, do której nastąpiło podłączenie, to jest Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z.o.o. z siedzibą w O., którego wyłącznym udziałowcem jest Gmina O. Analiza ta powinna doprowadzić do konkluzji w zakresie dopuszczalności nałożenia przez organ Gminy O. obowiązku pieniężnego o charakterze publicznoprawnym na podmiot, będący własnością tej Gminy i realizujący zadania własne tej Gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 123, poz. 858 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.