II SA/Bd 682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] udzielił spółce P. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie monopolowym w T. przy ul. [...]. Zwolnienie wydane zostało na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 474 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Od powyższej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T odwołanie spółka T z siedzibą w K, podnosząc, że ubiega się o udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w T. w punktach sprzedaży w supermarketach spółki położonych przy ul. [...] i Chrobrego [...]. W dniu, w którym jej wnioski oraz wnioski spółki P mogły zostać rozpoznane, zostały cztery punkty sprzedaży ustalone uchwałą Rady Miasta T. nr [..] z dnia [...] (na 82 punkty 78 było wyczerpanych). Według odwołującej się ze względu na powyższy stan faktyczny i prawny, uprawniona była do złożenia odwołania, gdyż stosownie do treści art. 28 kpa, zarówno ona, jak i spółka P są stronami jednego postępowania administracyjnego. Jak podkreśliła odwołująca się, zezwolenie udzielone spółce P dotyczyło i dotyczy jej interesu prawnego, w związku z czym wniosku jej i spółki P winny być objęte jednym postępowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie podzielając poglądu odwołującej się decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego. SKO wskazało, że złożenie przez innego przedsiębiorcę na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w innym punkcie sprzedaży, oznacza wszczęcie postępowania w kolejnej indywidualnej sprawie administracyjnej nawet w przypadku, gdy z obowiązujących przepisów prawa określających limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych wynika, iż nie istnieje prawna możliwość pozytywnego rozpoznania obydwu wniosków i wydania dwóch zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ustalenia dotyczące przymiotu strony odnoszą się bowiem do konkretnej sprawy administracyjnej, zaś złożenie wniosku wymienionego w tym przepisie powoduje wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie dot. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w określonym punkcie sprzedaży, który powinien spełniać określone w przepisach prawa warunki. SKO stwierdziło także, iż legitymacji spółki T do wniesienia odwołania nie można wywodzić również z art. 62 kpa. Przepis ten stanowi podstawę do prowadzenia jednego postępowania w kliku odrębnych sprawach administracyjnych, gdy zastaną spełnioną przesłanki określone w jego treści (prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i zachodzi właściwość tego samego organu), co nie zmienia jednak statusu uczestników – stron postępowania w każdej z połączonych spraw, a nadto postępowanie to podlega zakończeniu odrębnymi decyzjami, których adresatami są strony poszczególnych spraw. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i wnosząc o jej uchylenie spółka T zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jako przepisu uzasadniającego jej interes prawny w postępowaniu, - art. 62 w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że nie ma podstaw do uznania jej za stronę postępowania, - art. 7,8,9,11 kpa poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, - art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 20 i 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu wywodząc, że jest wraz z spółką P stroną jednego postępowania z uwagi na posiadany w tym postępowaniu interes prawny. Poza tym według skarżącej istniały przesłanki do zastosowania art. 62 kpa, a nieprzeprowadzenie zgodnie z tym przepisem jednego postępowania pozostaje w sprzeczności z art. 7,8 i 9 kpa oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. II SA/Bd 388/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę spółki T z siedzibą w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. W motywach wyroku Sąd między innymi stwierdził, że uzasadnienie, iż odmawia się przyznania uprawnienia w postaci zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na to, że prawo to zostało przyznanie drugiemu podmiotowi z powodu ograniczonej ilości miejsc oznacza, że organ doprowadził (może nieświadomie) do powstania interesu prawnego przez podmiot, który uzyskał negatywne rozstrzygnięcie, zaś decyzja organu II instancji nie wyjaśniła wątpliwości w powyższym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 1075/08 wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej spółki P od powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w zakresie dokonywanej w nim wykładni prawa wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do rozpatrzenia. Przez wykładnię prawa należy rozumieć zarówno wykładnię przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Treść art. 190 powoływanej ustawy oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze wobec stwierdzenia, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną w postępowaniu. Należy zatem ocenić prawidłowość ustaleń organu II instancji w kwestii przysługującej podmiotowi odwołującemu się legitymacji do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższy przepis nie ma jednak charakteru samoistnego, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonego rozstrzygnięcia – przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, a tym samym stwarzająca dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany, kończącym postępowanie rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowana poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia przez organ stosownych czynności. Kształtowany przepisem prawa materialnego interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny, osobisty, aktualny (a nie ewentualny, mogący zaistnieć w przyszłości) oraz dający się obiektywne stwierdzić – znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Okoliczność, iż interes prawny jest kategorią obiektywną oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, jak też zachowanie organu (np. błędne dopuszczenie do udziału w postępowaniu). Pojęcia strony postępowania nie można rozpatrywać jednak w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej, skoro postępowanie prowadzone jest w sprawie. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjno –prawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej uprawnień wynikających z przepisu prawa materialnego. Sprawa administracyjna to konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego w drodze decyzji o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Rodzaj sprawy jest zaś określany przez jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść uprawnienia lub treść obowiązku oraz ich podstawę faktyczną (stan faktyczny) i prawną. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu odwoławczym w sprawie o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Z art. 18 ust. 1-3a, ust. 5 pkt 1,2,5 , ust. 6 pkt 2,4 ust. 7 pkt 5, 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473) wynika, że w razie złożenia przez przedsiębiorcę pisemnego wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, przeprowadzane jest postępowanie, które kończy decyzja zezwalająca na sprzedaż w wskazanym we wniosku punkcie sprzedaży, spełniającym wymagane prawem warunki. W świetle treści wymienionych wyżej przepisów wnioskodawca jest jedyną i wyłączną stroną postępowania dotyczącą udzielania przedmiotowego zezwolenia. Inny przedsiębiorca, który ubiega się w tym samym czasie o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w innym punkcie sprzedaży jest stroną we własnej sprawie administracyjnej. Żaden bowiem przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości w takiej sytuacji nie przyznaje innemu podmiotowi prawa strony. Skoro zatem, uwzględniając wniosek spółki P, Prezydent Miasta T. wydał jej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie monopolowym przy ul. [...] , to spółka T starająca się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż w supermarketach przy ul. [..] i [..], nie mając przymiotu strony w postępowaniu z wniosku spółki P, nie była legitymowana do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr I-[...]. Podkreślenia wymaga, że nie można mówić w tym przypadku o jednej wspólnej sprawie przede wszystkim z uwagi na odmienność podstawy faktycznej - ubieganie się przez obydwa podmioty o zezwolenia w różnych punktach sprzedaży. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenia tego nie może podważyć okoliczność, że limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu ustalony uchwałą Rady Miasta T. z [...] jest na wyczerpaniu, w związku z czym nie istnieje prawna możliwość pozytywnego rozpatrzenia obydwu wniosków i wydania dwóch zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W sprawie dotyczącej udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów spółka P można mówić więc jedynie o interesie faktycznym spółki T. Nie mamy tu bowiem do czynienia, jak już wyżej wskazano, z jedną sprawą administracyjną dotyczącą wielu pomiotów, a konkretnie dwóch. Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej, iż organ odwoławczy w sytuacji, gdy pozostały do rozdysponowania, w ramach limitu, cztery wolne punktu sprzedaży napojów alkoholowych, zaś skarżąca i spółka P ubiegały się jednocześnie o zezwolenia dotyczące różnych placówek handlowych, winien rozpoznać te sprawy w jednym postępowaniu przy zastosowaniu art. 62 kpa, stwierdzić należy, że ze względu na to, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia związany granicami skargi, jest jednak związany granicami sprawy wyznaczonymi przez jej przedmiot (w niniejszym przypadku udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul[...] w T.), a kwestia połączenia we wspólnym postępowaniu rozpoznania innej sprawy z wniosku skarżącej wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy, skład Sądu orzekający w tej sprawie nie jest kompetentny do objęcia powyższej kwestii swymi ocenami prawnymi mimo, iż strona skarżąca upatruje w zastosowaniu wskazanego przepisu możliwości rozwiązania swych problemów. Uznając, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, że wnoszącej odwołanie spółce T nie przysługuje status strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem spółki P z dnia 15 listopada 2007 r., którego to stanowiska konsekwencją było umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowania odwoławczego, było prawidłowe, Sąd na mocy art. 151 cyt, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.