I OSK 342/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Barbara Adamiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 975/09 w sprawie ze skargi B. G. i S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz B. G. i S. G. solidarnie kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 975/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. G. i S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1959 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "C." w S., gm. G., pow. K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu Państwowego na przedsiębiorstwem C. w S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Gospodarki przekazał Ministrowi Infrastruktury wniosek H. Ś. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Przejęcie C. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Organ naczelny wskazał, iż zgodnie z art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające pod zarządem państwowym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 18 marca 1958 r., ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) przechodziły na własność Państwa, chyba że nastąpił ich zwrot w trybie określonym w niniejszej sprawie. Według art. 9 ust. 2 tej ustawy podstawą ujawnienia w księgach wieczystych, w rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, które stanowiły składnik majątkowy przejętego przedsiębiorstwa, było orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. Powyższe przepisy, zobowiązywały właściwego Ministra do wydania orzeczenia stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa konkretnego przedsiębiorstwa, jeżeli w dacie wejścia tych przepisów w stosunku do tego przedsiębiorstwa był ustanowiony zarząd przymusowy. Organ nadzoru stwierdził, iż analiza akt wskazuje, iż w dniu 18 marca 1958 r. w obrocie prawnym funkcjonowało zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1948 r. znak: [...] Ministra Przemysłu Lekkiego wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej o ustanowieniu przymusowego zarządu nad C. w S. gm. G. pow. K., tym samym została spełniona przesłanka z art. 2 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby przed datą wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] marca 1959r. nastąpił zwrot przedmiotowego przedsiębiorstwa, tym samym nie zaistniała przesłanka negatywna uniemożliwiająca przejście tego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa. Minister podkreślił, że ocenę legalności decyzji administracyjnej dokonuje się w oparciu o przepisy prawa, na podstawie których decyzja została wydana oraz w oparciu o okoliczności istniejące w dacie jej wydania. Przyznał nadto, że decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a. uważa się za niebyłą od dnia jej wydania. Organ powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że o rażącym naruszenia prawa można mówić wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji a treścią przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Ministra nie można w świetle powyższego uznać, że kontrolowane orzeczenie z dnia [...] marca 1958 r. pozostawało w sprzeczności z art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., wobec funkcjonującego ówcześnie w obrocie prawnym zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1948 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad ww. przedsiębiorstwem. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia o przymusowym zarządzie w drodze decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r., a więc wiele lat po wydaniu kwestionowanego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1958 r. o przejęciu tego przedsiębiorstwa, nie może stanowić podstawy do przypisania temu orzeczeniu wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja w innej sprawie, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji późniejszej, a sytuację, którą można rozwiązać w trybie wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. G. i S. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje I i II instancji stwierdził, że spór sprowadza się do zagadnienia, czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną stwierdzającą przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czy też stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. z uwagi na niespełnienie przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego nad przedsiębiorstwem "C.", co oznacza, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo to nie było objęte przymusowym zarządem. Skoro w dacie 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwo nie było pod zarządem przymusowym, to również nie mogło być objęte tym zarządem w dniu [...] marca 1959 r. tj. w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdzającego przejście przedmiotowej C. na własność Państwa. Prowadzi to, w ocenie WSA, do wniosku, że nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zatem brak przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej przepisie oznacza, że nie było podstaw prawnych do przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa "C." w S., a to zaś ma niewątpliwie znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną stwierdzającą przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa objętego zarządem państwowym, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Infrastruktury, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym zakwalifikowaniu wady decyzji nacjonalizacyjnej będącej przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) jako wady stanowiącej rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uchylenie zaskarżonych decyzji z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem jest podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1959 r., a nie do wznowienia postępowania zakończonego tym orzeczeniem; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględniając okoliczności, iż Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych wydając orzeczenie z dnia [...] marca 1959 r. związany był istniejącym w tej dacie stanem faktycznym i prawnym, w tym istniejącym wówczas przymusowym zarządem; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 147 k.p.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku oceny prawnej wiążącej organ, iż orzeczenie z dnia [...] marca 1959 r. zostało wydane bez materialnoprawnej podstawy, tj. z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. i S. G. wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Sąd pierwszej instancji, uznając iż w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie naruszył prawa. Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt uchylenia bądź zmiany. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty, albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem, od którego rozstrzygnięcia uzależnione było wydanie innej decyzji, a które to orzeczenie nie zostało uchylone ani zmienione lecz wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jego nieważności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu Państwowego na przedsiębiorstwem "C." w S. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W doktrynie i orzecznictwie NSA, utrwalił się pogląd, (uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998r. OPK 4/98 ONSA 1999/1/13) że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakikolwiek sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej wadą nieważności. W badanej sprawie zachodzi taki przypadek, ponieważ Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych wydał decyzję z dnia [...] marca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "C." w S., gm. G., pow. K. na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm., zwanej dalej "ustawą z 1958 r."), choć w dacie wydania tej decyzji przedsiębiorstwo to nie było objęte zarządem państwowym, ponieważ decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu, z uwagi na niespełnienie przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianego zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1949 powoduje zniesienie jego skutków prawnych od dnia jego wydania. Oznacza to, że w dniu [...] marca 1959 r., to jest w dacie wydania decyzji o przejściu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa PN "C." w S. nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Brak przesłanek wynikających z cytowanego powyżej przepisu oznacza, że nie było podstaw prawnych do przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. "C." w S. co ma znamiona rażącego naruszenia prawa. "Rozporządzenie cudzą nieruchomością przez organ administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym było i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998r. OPK 4/98 ONSA 1999/1/13). Z przytoczonych wyżej względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.