IV SA/Wa 975/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi B. G. i S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących B. G. i S. G. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. G. i S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1959 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa "C." w S., Gm. G., pow. K.. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu Państwowego na przedsiębiorstwem C. w S.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Gospodarki przekazał Ministrowi Infrastruktury wniosek H. S. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Przejęcie C. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr11,poz. 37). Organ naczelny wskazał, iż zgodnie z art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające pod zarządem państwowym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 18 marca 1958 r., ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu ( Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) przechodziły na własność Państwa, chyba że nastąpił ich zwrot w trybie określonym w niniejszej sprawie. Według art. 9 ust. 2 tej ustawy podstawą ujawnienia w księgach wieczystych, w rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, które stanowiły składnik majątkowy przejętego przedsiębiorstwa, było orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. Powyższe przepisy, zobowiązywały właściwego Ministra do wydania orzeczenia stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa konkretnego przedsiębiorstwa, jeżeli w dacie wejścia tych przepisów w stosunku do tego przedsiębiorstwa był ustanowiony zarząd przymusowy. Organ nadzoru stwierdził, iż analiza akt wskazuje, iż w dniu 18 marca 1958 r. w obrocie prawnym funkcjonowało zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1948 r. znak: [...] Ministra Przemysłu Lekkiego wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej o ustanowieniu przymusowego zarządu nad C. w S. gm. G. pow. K., tym samym została spełniona przesłanka z art. 2 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby przed datą wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] marca 1959 r. nastąpił zwrot przedmiotowego przedsiębiorstwa, tym samym nie zaistniała przesłanka negatywna uniemożliwiająca przejście tego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa. Minister podkreślił, że ocenę legalności decyzji administracyjnej dokonuje się w oparciu o przepisy prawa, na podstawie których decyzja została wydana oraz w oparciu o okoliczności istniejące w dacie jej wydania. Przyznał nadto, że decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego na podstawie art. 156 kpa uważa się za niebyłą od dnia jej wydania. Organ powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie o rażącym naruszenia prawa można mówić wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji a treścią przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Ministra nie można w świetle powyższego uznać, że kontrolowane orzeczenie z dnia [...] marca 1958 r. pozostawało w sprzeczności z art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r, wobec funkcjonującego ówcześnie w obrocie prawnym zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1948 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad ww. przedsiębiorstwem. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia o przymusowym zarządzie w drodze decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007r., a więc wiele lat po wydaniu kwestionowanego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1958r. o przejęciu tego przedsiębiorstwa, nie może stanowić podstawy do przypisania temu orzeczeniu wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Organ stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa , w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja w innej sprawie, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji późniejszej, a sytuację, którą można rozwiązać w trybie wznowienia postępowania. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana inna decyzja administracyjna stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, to tym samym, ta sama przesłanka nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik B. G. i S. G. podnosząc zarzut naruszenia: * art.156 § 1 pkt 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że orzeczenie Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 1959 r. nie jest obarczone wadą powodującą nieważność decyzji, * art. 145 1 pkt 8 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że przesłanką wznowienia postępowania jest nieważność decyzji, na której oparta została decyzja kończąca postępowanie, mające podlegać wznowieniu. Pełnomocnik wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, że pogląd Ministra, że decyzja z 1959 roku powinna być wzruszona w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia jej nieważności nie zasługuje na aprobatę, gdyż jest sprzeczny z literalną treścią przepisów kpa, pomija deklaratoryjny charakter decyzji o stwierdzeniu nieważności, nie uwzględnia tego, że decyzja stwierdzająca nieważność wywołuje skautki ex tunc, a więc od dnia wydania nieważnego rozstrzygnięcia, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stoi sprzeczności z orzecznictwem sądowym, w którym przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, co stanowi przesłankę do stwierdzenia trybie w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji wydanej na jego podstawie a nie przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r.l OSK 660/05,lex 209147; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., I OSK 1387/07, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r.; IV SA 2498/98, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1992 r. IV SA 330/92; uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92, OSP 1993/7/153). Natomiast Minister swoje stanowisko poparł poglądami orzecznictwa, powołując się na orzeczenie SN z dnia 5 lipca 1996 r. , III ARN 21/96, wyrok NSA z dnia 16 września IV SA 99/02; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1999 r. IV SA 36/96, które dotyczą nieadekwatnego w stosunku do niniejszej sprawy, zagadnienia bądź bazują na arbitralnym i niczym nieuzasadnionym rozumowaniu. Zdaniem pełnomocnika zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 kpa w stosunku do decyzji wydanej w oparciu o zarządzenie, którego nieważność stwierdzono, jest niemożliwe z tego względu, że zgodnie z jego treścią " w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami - " uchylenia" decyzji, bądź jej " zmiany", mającymi określone znaczenie w systemie prawa. O uchyleniu lub zmianie decyzji jest mowa w art. 138, 151 i 155 kpa, jak też w art. 145 ustawy Prawo przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to odnosi się jak wynika z art. 145 § 1 ust. 8 kpa do orzeczeń sądowych. W pojęciu znaczeniowym " uchylenia lub zmiany" nie mieści się pojęcie stwierdzenia "nieważności" decyzji administracyjnej zarówno ze względów czysto leksykalnych, jak również przyczyn dotyczących istotnych różnic pomiędzy wskazanymi instytucjami prawnymi. Ustawodawca gdyby chciał, aby stwierdzenie nieważności decyzji stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, to posłużyłby się formą " które zostało uchylone, zmienione lub którego nieważność została następnie stwierdzona". Interpretacja, że pojęcie " uchylenie lub zmiana" obejmuje stwierdzenie nieważności decyzji jest, zdaniem pełnomocnika, nie tylko sprzeczna z literalną wykładnią ww. sformułowania, ale również całkowicie nielogiczna. Decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że decyzja obarczona jest wadą od chwili jej wydania. Natomiast uchylenie decyzji lub jej zmiana, o których mowa art. 145 § 1 pkt 8 kpa wywołuje skutki ex nunc, a więc od chwili wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu lub zmianie innej decyzji. Wydanie rozstrzygnięcia zmieniającego lub uchylającego pozwala na wznowienie postępowania, ponieważ skutki owego uchylenia czy zmiany następują dopiero od dnia ich dokonania. Utożsamianie ww. instytucji prawnych nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zatem działania podjęte na podstawie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono, są działaniami podjętymi z rażącym naruszeniem prawa, natomiast działania oparte na decyzji następnie uchylonej lub zmienionej, dokonywane są w oparciu o decyzję, która dopiero następczo wyeliminowana zostanie z obrotu prawnego. Eliminacja ta nie obejmuje natomiast okresu poprzedzającego dzień wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej. Stan nieważności ma charakter obiektywny i nie zależy od tego, czy organowi wydającemu decyzję wiadomo było, że decyzja prejudycjalna była nieważna, czy też taką wiedzą nie dysponował. Wnioskodawcy doprowadzając do stwierdzenia nieważności decyzji z 1949 roku potwierdzili, że c. w S. została przejęta w zarząd państwowy niezgodnie z prawem, tym samym nie podlegała przejęciu na własność Państwa na podstawie ustawy z 1958 roku. Zatem wadą nieważności obarczona jest również decyzja z 1959 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia obu decyzji organu nadzoru, jako wydanych z naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (por. art. 111-113 kpa). Oprócz tego istnieją jednak wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz w art. 156 § 1. Mają one różny charakter, wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wady wymienione w art. 156 § 1 kpa tkwią natomiast w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Można więc zauważyć, że wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności - materialne ( czyt. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). W niniejszej spór sprowadza się do zagadnienia, czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67ze zm.), o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną stwierdzającą przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czy też stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność zarządzania Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad C. w S.. W orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej znosi skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oznacza uznanie danej decyzji za nie byłą od samego początku. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ( Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), zwana dalej ustawą, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z powołanego przepisu wynika, że na własność Państwa z mocy prawa przechodziły przedsiębiorstwa, które znajdowały się pod zarządem państwowym w dniu 8 marca 1958 r.- w dacie wejścia w życie tej ustawy. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. z uwagi na niespełnienie przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego nad przedsiębiorstwem "C. " , co oznacza, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo to nie było objęte przymusowym zarządem. Skoro w dacie [...] marca 1958 r. przedsiębiorstwo nie było pod zarządem przymusowym, to również nie mogło być objęte tym zarządem w dniu [...] marca 1959 r- tj. w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdzającego przejście przedmiotowej C. na własność Państwa. Prowadzi to do oczywistego wniosku, nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zatem brak przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej przepisie oznacza, że nie było podstaw prawnych do przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa " C." w S., a to zaś ma niewątpliwie znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym wyrażającym pogląd, iż "rozporządzenie cudzą nieruchomością przez organ administracji publicznej, który musi wykazać podstawę prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w prawnych formach administracji o charakterze władczym było i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa " ( por. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK4/98, wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1305/08). W świetle tego co zostało powiedziano uzasadnionym jest przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 18 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.), o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną stwierdzającą przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa objętego zarządem państwowym, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, lecz stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.