II OSK 547/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. i C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 650/09 w sprawie ze skargi E. M. i C. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 650/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi E. i C. M. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] nakazał E. i C. M. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 4,00 m x 3,00 m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, na działce nr [...] położonej w Kowalu, przy ul. [...]. Organ wskazał, iż E. i C. M. wykonując kojec dla psa zrealizowali obiekt budowlany o konstrukcji stalowej z kształtowników o wysokości 2 m wykonanej na fundamencie betonowym o wysokości 0,30 – 0,40 m, zagłębieniu posadzki ok. 0,30 m p.p.t., którego ściany zostały obudowane deskami, na którym został wykonany dach namiotowy czteropołaciowy, pokryty dachówką ceramiczną. Obiekt został usytuowany w odległości 1,60 m w stosunku do działek sąsiednich, przy czym odległość tę pomniejsza okap obiektu – o 0. 50 m od strony działki nr [...], będącej własnością B. T. i o 0,65 m od strony działki nr [...], będącej własnością E. i M. C. Organ stwierdził, że obiekt ten został zrealizowany warunkach samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z art. 30 ust.1 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia organowi architektoniczno - budowlanego. Procedury legalizacyjnej w tym przypadku nie można było zastosować, ponieważ przepisy techniczno-budowlane uniemożliwiają doprowadzenie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, z powodu zbyt bliskiego usytuowania obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich. Po rozpatrzeniu odwołania E. i C. M., Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Organ Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wybudowany obiekt budowlany jest obiektem gospodarczym pełniącym funkcję kojca dla psa, który został zrealizowany w sposób samowolny, bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. Ten kojec dla psa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, ponieważ jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundament i dach. Obiekt ten ze względu na powierzchnię zabudowy – 12 m 2 – nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Inwestorzy obowiązku tego nie wykonali, przez co dopuścili się samowoli budowlanej. Przeprowadzenie postępowania naprawczego nie było możliwe, ponieważ usytuowanie tego obiektu od granic działek sąsiadów narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego ściana z otworem okiennym od granicy sąsiada winna być oddalona co najmniej 4 m, a bez otworu okiennego lub drzwiowego co najmniej 3 m. Uzasadnione zatem było zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie przez PINB w oparciu o art. 49b ust.1 Prawa budowlanego rozbiórki przedmiotowego budynku. W skardze wniesionej na powyższą decyzję E. i C. M. podnieśli zarzut naruszenia Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie w świetle art. 3 ust. 2, że nie posiadający fundamentów obiekt – kojec dla psa, jest budynkiem. Skarżący podnieśli, iż z załączonej do odwołania inwentaryzacji kojca wynika, że jego konstrukcja opiera się na płycie betonowej – wylewce grubości 12 cm, zagłębionej 30 cm poniżej poziomu terenu. Parametry te zdecydowanie odbiegają od parametrów wykonania fundamentów, które grubość zwykle wynosi 20-30 cm, a ich głębokość posadowienia powinna wynosić min. 50 cm. Nadto budynki posadawia się najczęściej na ławach fundamentowych żelbetowych. Tak zasadnicza odmienność parametrów, w ocenie skarżących, nie pozwala przyjąć, że wykonany obiekt – kojec dla psa posiada fundamenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, iż o tym, że jest to obiekt budowlany wykazało postępowanie dowodowe, a w szczególności dostarczona przez skarżących inwentaryzacja budowlana, z której wynikało, że konstrukcja kojca opiera się na płycie betonowej. Płyta ta jest fundamentem w rozumieniu przepisów konstrukcyjno-budowlanych, przekazuje bowiem wszystkie obciążenia na grunt. Stosowane rozwiązania materiałowe, grubość i szerokość fundamentów, płyt fundamentowych zależą od wielkości przekazywanych na grunt obciążeń, mogą być wykonane z betonu, żelbetu, bloczków betonowych, cegły czy kamienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, gdyż uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że zrealizowany obiekt o powierzchni 12 m 2 stanowi obiekt budowlany w postaci budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez budynek zgodnie z tym przepisem należy bowiem rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sąd ten za błędne uznał stanowisko skarżących, że wybudowany obiekt nie posiada fundamentu, gdyż parametry wylewki betonowej i jej zagłębienie nie odpowiadają parametrom wykonania fundamentów. Sąd podkreślił, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, lecz posługuje się tym pojęciem. Ustawa ta nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego lub podstawowego określającego definicję fundamentu. W języku potocznym powszechnie przyjmuje się, że fundament to element konstrukcyjny, przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, wykonany z betonu, żelbetu, cegieł lub kamieni, rzadziej z drewna. Cechą znamionującą fundament jest przekazywanie wszystkich obciążeń konstrukcji na grunt. Cechę tę posiada fundament przedmiotowego obiektu. Został on wykonany z płyty betonowej – wylewki betonowej, a więc z materiału, z którego powszechnie wykonuje się fundamenty. W kwestii parametrów fundamentów, Sąd podzielił stanowisko WINB, że stosowane rozwiązania materiałowe, grubość i szerokość fundamentów, w tym płyty fundamentowej, zależą od wielkości przekazywanych na grunt obciążeń, w związku z czym są uzależnione od wielkości budowlanej konstrukcji. Wykonany przez skarżących obiekt budowlany posiada łącznie wszystkie wskazane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego cechy budynku, tym samym stanowi on obiekt budowlany w postaci budynku. Dla oceny legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, zdaniem Sądu, nie miało znaczenia, że przedmiotowy obiekt był realizowany etapowo, jak również to, że co do tego obiektu wypowiadały się różne organy, wielokrotnie również na żądanie skarżących. Fakt, że na określonych etapach robót budowlanych przedmiotowa konstrukcja nie stanowiła obiektu budowlanego, nie oznacza, że po złożeniu wszystkich elementów w całość nie stanie się w myśl przepisów Prawa budowlanego obiektem budowlanym o wszystkich cechach budynku. Wybudowany przez skarżących obiekt stanowi budynek, z tym że ze względu na wielkość – 12 m2 jego budowa zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 29 ust.1 pkt 2), natomiast konieczne było w myśl art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia jego budowy właściwemu organowi, czego skarżący nie uczynili. Wszczęcie procedury określonej w art. 49b Prawa budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej było przez organy zasadne, jak również zasadnym było przyjęcie przez organy, iż w świetle art. 49b ust. 2 nie było możliwie przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu legalizacji tej samowoli budowlanej, ponieważ usytuowanie tego obiektu od granic działek sąsiednich naruszało § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W tym stanie rzeczy organ administracyjny zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo nakazał na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia obiektu budowlanego w postaci budynku, pełniącego funkcję kojca dla psa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. i C. małż. M., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 w związku z art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez nietrafne przyjęcie, że kojec dla psa wykonany przez skarżących jest obiektem budowlanym – budynkiem- między innymi ze względu na znajdującą się w nim płytę podłogową betonową grubości 12 cm, zagłębioną 30 cm poniżej poziomu terenu, chociaż grubość płyty i wielkość jej zagłębienia nie odpowiadają parametrom wykonania fundamentu; 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niE.starczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dowód z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność ustalenia, czy wykonywany przez skarżących kojec dla psa posiada fundamenty. Skarżący w motywach skargi podnieśli, iż nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wykonany przez nich kojec posiada łącznie wszystkie cechy określone w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym też fundament. Wyjaśnienie, czy wykonany kojec posiada fundament jest okolicznością wymagającą posiadania wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy nie zawiera wyjaśnienia w oparciu o opinię biegłego, czy wykonany obiekt - kojec dla psa jest obiektem budowlanym, podlegającym rygorom Prawa budowlanego. Z tej przyczyny podnieśli zarzut, że mimo, iż doszło do naruszenia przez WINB art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, to Sąd Wojewódzki nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw z niżej podanych względów. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek - należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z ustaleń faktycznych organów administracyjnych obu instancji, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie wynika, że zrealizowany przez skarżących kojec dla psa jest obiektem budowlanym posiadającym wszystkie cechy budynku w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 2. Jest bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, ma fundamenty, dach i jest trwale związany z gruntem. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają z tym stanowiskiem, gdyż w ich przekonaniu wykonana w kojcu betonowa posadzka o grubości 12 cm, zagłębiona w gruncie na głębokość 30 cm nie odpowiada parametrom wykonania fundamentu. Z tymi wywodami skarżących nie sposób się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości obciążeń przenoszonych obciążeń, a te zaś zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Konsekwencją tego jest stwierdzenie za Sądem pierwszej instancji, że wykonana w kojcu płyta betonowa ma cechy fundamentu. To zaś prowadzi do uznania, że wykonany przez skarżących kasacyjnie obiekt budowlany posiada łącznie wszystkie wskazane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego cechy budynku, tym samym stanowi on obiekt budowlany w postaci budynku. Zatem podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Analogicznie odnieść należy się również do kolejnego podniesionego w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.