I SA/Gl 392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec A S.A., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Zobowiązana wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, w których nie kwestionowała istnienia zaległości w podatku od nieruchomości wobec Miasta K., ale podniosła, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja, nie spełnia warunków art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co na podstawie art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej – stanowi podstawę wniesienia zarzutów. Zobowiązana spółka wskazała, że wierzycielem w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta K., ten zaś powinien posługiwać się pieczęcią zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła RP. Spółka podniosła, że pieczęć odciśnięta na tytule wykonawczym posiada pośrodku herb Miasta K.. Wobec tego zastosowana w tytule wykonawczym pieczęć nie odpowiada wymogom przewidzianym dla pieczęci urzędowych, wynikającym z art. 16c ustawy o godle, barwach, hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych. Zgłaszając zarzuty skarżąca Spółka jednocześnie wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] oddalił zarzut Spółki, a ponadto oddalił wniosek o umorzenie prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że tytułu wykonawczy został wystawiony prawidłowo. Powołał się przy tym na art. 16c ustawy o godle, barwach i hymnie RP, zgodnie z którym pieczęcią urzędową gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć zawierająca pośrodku zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Ponadto Prezydent Miasta K. wskazał, że osobną regulację dot. pieczęci urzędowych zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła zarzut błędnej interpretacji art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie RP, przez przyjęcie, że pieczęcią urzędową organu gminy (Prezydenta Miasta K.) może być pieczęć, w której widnieje zamiast wizerunku orła, herb K.. Spółka wskazała, że w rozporządzeniu z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin nie zdefiniowano pojęcia pieczęci urzędowej, a w § 3 rozporządzenia jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć używane w jego treści pojęcia. Spółka zwróciła uwagę, że art. 39a ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do ustalenia instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin, co ma na celu zapewnienie przez te organy obsługi prawno-kancelaryjnej gminy, a więc pieczęć, o której mowa w § 3 Instrukcji dotyczy pieczęci urzędowej gminy, a nie pieczęci urzędowej organu. Ponadto strona wskazała, że stosowanie pieczęci, o której mowa w instrukcji kancelaryjnej, regulują odrębne przepisy, do których zaliczają się przepisy ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach urzędowych, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych. Mając na względzie powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta K. i uznanie zarzutu za uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 16c ust. 1 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy dopuszcza stosowanie jako pieczęci urzędowej gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego pieczęci, zawierającej pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Treść art. 16c ust. 3 upoważnia do stosowania pieczęci urzędowej podmioty, o których mowa w art. 2a cytowanej wyżej ustawy. Zgodnie z jego treścią wizerunku orła ustalonego dla godła używają, m. in. gminy, związki międzygminne oraz ich organy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego znaczenie dla oceny omawianego problemu ma również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych. Zgodnie z treścią § 3 pkt 14 załącznika do instrukcji, pieczęcią urzędową jest pieczęć okrągła z wizerunkiem herbu gminy pośrodku (do czasu ustalenia herbu z polem niewypełnionym) i nazwą w otoku lub jej wizerunek na nośniku elektronicznym. W tytule wykonawczym Nr [...] wystawionym przez Prezydenta Miasta K., w polu – pieczęć urzędowa wierzyciela – widnieje okrągła pieczęć zawierająca pośrodku herb Miasta K., a w otoku napis "Prezydent Miasta K.". Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Spółki, że pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K. nie jest pieczęć pośrodku której widnieje herb gminy. Przepis art. 16c dopuszcza stosowanie pieczęci zawierającej herb gminy, wskazując przy tym, że jest to pieczęć urzędowa gminy. Zgodnie jednak z art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organem reprezentującym gminę jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym, prezydent miasta ma prawo używać okrągłej pieczęci, pośrodku której widnieje herb gminy, którą reprezentuje, jako pieczęci urzędowej. W skardze od powyższego postanowienia, A S.A. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając błędną interpretację art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych i naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta K., zawierająca pośrodku wizerunek herbu K., jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K. oraz przez przyjęcie przez organ, że Prezydent Miasta K. ma prawo posługiwać się pieczęcią urzędową gminy, w sytuacji gdy działa jako wierzyciel i organ egzekucyjny. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ jednocześnie przyjął, że pieczęcią urzędową Gminy (Miasta) K. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta K. i zawierająca pośrodku herb K. oraz, że pieczęć ta jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K. jako wierzyciela. Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta K. występując jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu K., gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa. Zarzuciła, że na tytule wykonawczym [...] nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, ponieważ pieczęć, którą oznaczono tytuł nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową. W uzasadnieniu skargi A S.A. wskazała, że nie może być kwestionowane, iż pieczęcią urzędową Gminy (Miasta) K. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa tej gminy, a pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa tego organu tj. w tym przypadku Prezydent Miasta K.. Podniosła, że Gmina K. jest odrębnym od Prezydenta Miasta K. podmiotem uprawnionym do posługiwania się pieczęcią urzędową. Z art. 16c ust. 1 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że w otoku pieczęci urzędowej musi znajdować się napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci, zatem biorąc pod uwagę przepis art. 2a tej ustawy, własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina (w otoku pieczęci nazwa gminy) jak i jej organ (w otoku nazwa organu gminy). Jedyne ograniczenie powyższej zasady wprowadza art. 16c ust. 2 cytowanej ustawy, który stanowi, że urzędową pieczęcią gminy może być również pieczęć zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, z tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z treści tego przepisu wynika, że wizerunek herbu gminy został zastrzeżony wyłącznie dla pieczęci urzędowych gmin i to tylko w sprawach samorządowych. Oznacza to, że w przypadku, gdy: - organem uprawnionym jest gmina, ale dokument nie dotyczy sprawy z zakresu administracji samorządowej, - organem uprawnionym nie jest gmina, ale dokument dotyczy sprawy z zakresu administracji samorządowej, - organem uprawnionym nie jest gmina, a dokument nie dotyczy sprawy z zakresu administracji samorządowej, to pieczęć urzędowa nie może zawierać wizerunku herbu gminy, tj. w tym wypadku K.. W ocenie skarżącej spółki organem uprawnionym do posługiwania się pieczęcią urzędową nie jest gmina, lecz jej organ, który to fakt wyklucza możliwość uznania pieczęci z wizerunkiem herbu gminy za pieczęć urzędową. Skarżąca podniosła, że wizerunek herbu gminy może znajdować się jedynie w pieczęci urzędowej gminy, a nie jej organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia prawidłowości tytułu wykonawczego nr [...], w części D i rubryce 45, w pozycji: "Pieczęć urzędowa" wierzyciela, w której umieszczono okrągłą pieczęć zawierającą w otoku napis: "Prezydent Miasta K." i herb K. (a nie wizerunek orła) pośrodku. Strona skarżąca podniosła zarzut formalny braku na ww. tytule wykonawczym właściwej pieczęci urzędowej wierzyciela. Jej zdaniem prawidłowa pieczęć urzędowa wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta K., powinna w otoku wskazywać ten organ, a pośrodku zawierać wizerunek orła, a nie herb Miasta K.. W ocenie natomiast organu pierwszej instancji - zaakceptowanej przez organ odwoławczy - Prezydent Miasta K., realizując zadania własne gminy, w tym związane z egzekucją należności pieniężnych, dla których ustalenia i poboru są właściwe jednostki samorządu terytorialnego, powinien posługiwać się pieczęcią urzędową zawierającą nazwę tego organu w otoku i herb miasta (o ile został ustalony). Poza sporem jest natomiast istnienie zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości (tak jego wielkość jak i wymagalność), a także to, że Prezydent Miasta K. jest wierzycielem uprawnionym do określenia tejże należności oraz jej egzekucji. Stosownie do art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27 tejże ustawy. Z kolei zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej tytuł wykonawczy powinien m.in. zawierać odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Kluczowe zatem znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie kwestii, czy Prezydent Miasta K., jako wierzyciel, mógł na tytule wykonawczym posługiwać się pieczęcią z nazwą tego organu w otoku i herbem Miasta K. pośrodku. W ocenie rozpatrującego niniejszą sprawę składu orzekającego analizowany tytuł wykonawczy zawiera w rubryce 45 prawidłową pieczęć wierzyciela. Zgodnie z art. 2a pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.), wizerunku orła ustalonego dla godła używają: gminy, związki międzygminne oraz ich organy. W art. 16c ust. 1 ustawodawca ustalił wzór pieczęci urzędowej (Urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci). Jednocześnie wyjątek od wymogu zawarcia pośrodku pieczęci wizerunku orła, przewidziany został w art. 16c ust. 2. Stosownie do tego przepisu urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Spór między stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 16c ust. 2 można odnieść również do organu gminy. W ocenie Sądu właściwa jest odpowiedź potwierdzająca to uprawnienie organu gminy, o ile organ ten realizuje zadania nie należące do kategorii zadań z zakresu administracji rządowej (art. 16c ust. 2 zdanie 2). Zadania gminy zostały określone w rozdziale 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dzielą się na zadania własne oraz zadania z zakresu administracji rządowej. Treść art. 18 ust. 2 pkt 8 wymienionej ustawy wskazuje, że podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Podnieść też należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działań gminy należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast art. 2 powyższej ustawy wyjaśnia, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Należy również zauważyć, że w myśl art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm.) organem podatkowym właściwym w sprawie podatków i opłat normowanych w tej ustawie (w tym podatku od nieruchomości) jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Z kolei właściwość rzeczową organów egzekucyjnych regulują przepisy art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 19 § 2 tej ustawy m.in. właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ. Nie ulega zatem wątpliwości, że podatki i opłaty lokalne należą do zadań własnych gminy, a organem podatkowym w takich sprawach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym podatku od nieruchomości, Prezydent Miasta K. nie działał więc w celu wykonania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, lecz wykonywał zadania własne gminy, czyli administracji samorządowej. Podkreślić zatem należało, że na dokumentach dotyczących zadań zleconych przez państwo (zadań z zakresu administracji rządowej) może figurować tylko pieczęć z wizerunkiem orła, natomiast pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań gminy. Kwestia zaliczenia egzekucji podatku od nieruchomości do zadań własnych gminy jest zresztą poza sporem. Za niezasadne należy uznać twierdzenia strony skarżącej, z których mogłoby wynikać, że jedynie czynności urzędowe gminy, a nie jej organu mogą wiązać się z uprawnieniem do używania pieczęci z herbem pośrodku. Przede wszystkim gmina jako podmiot zbiorowy (gmina to wspólnota samorządowa tworzona przez jej mieszkańców oraz określone terytorium – art. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie dokonuje żadnych czynności urzędowych (ani w ramach zadań własnych, ani zleconych z zakresu administracji rządowej). Zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone gminom bądź przez ustawę, bądź na podstawie porozumienia, realizowane są przez ich organy, a nie samą gminę jako podmiot zbiorowy. Skoro zatem w art. 16c ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.) ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dla wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należy posługiwać się wyłącznie pieczęcią z orłem pośrodku, oznacza to – na zasadach rozumowania a contario – że wykonując zadania własne gminy organ wykonawczy może posługiwać się pieczęcią urzędową z nazwą organu w otoku oraz herbem gminy pośrodku. Użycie przez organ gminy na dokumencie urzędowym (np. tytule wykonawczym w związku z egzekucją przypadających gminie należności z tytułu podatku od nieruchomości) pieczęci z herbem gminy niejako potwierdza, że dana czynność mieści się w kategorii zadań własnych gminy. Przedstawiony wyżej pogląd, iż uprawnionym do używania pieczęci urzędowej z herbem pośrodku jest prezydent miasta występujący jako wierzyciel i organ egzekucyjny, znajduje oparcie również w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2008 r.,, sygn. akt I SA/Bd 274/08, czy też tego samego Sądu z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 138/08). Wbrew stanowisku skargi, potwierdzenia ww. stanowiska można dopatrywać się również w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. nr 112, poz. 1319 ze zm.). W § 3 pkt 14 instrukcji wskazano, że pieczęcią urzędową jest pieczęć okrągła z wizerunkiem herbu gminy pośrodku (do czasu ustalenia herbu z polem niewypełnionym) i nazwą w otoku lub jej wizerunek na nośniku elektronicznym. Natomiast § 30 zdanie pierwsze instrukcji stanowi, że wizerunek umieszcza się tylko na dokumentach szczególnej wagi, stanowiących podstawę do podjęcia określonych czynności prawnych, np. decyzja, świadectwo. Nawiązując do wcześniejszych rozważań ponownie przypomnieć trzeba, że decyzja nie jest wydawana przez gminę, ale jej organ wykonawczy. Do dokumentów, o których mowa w § 30 instrukcji zaliczyć należy również tytuły wykonawcze sporządzone na potrzeby egzekucji administracyjnej. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 274/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje herb gminy, nie może być uznane za niedopełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 ustawy i stanowić w związku z tym podstawę zarzutu, o jakiej mowa w art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego nie można uznać, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej, na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprowadza się do badania pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli we wskazanym zakresie, Sąd nie stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa materialnego podatkowego oraz zasad postępowania w określonym wyżej zakresie. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).