II SA/Bd 249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy), na rzecz adwokat [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/10) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728), udzielił J. A. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu 2 butli gazowych do piecyka gazowego służącego do ogrzania mieszkania w wysokości 90,00 zł na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że z rozeznania sytuacji życiowej poprzez wywiad środowiskowy wynika, iż dochód wnioskodawcy wynosi 556,02 zł i tym samym przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe, lecz w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Orzekając w przedmiocie przyznania wnioskowanej pomocy, organ wziął pod uwagę trudną sytuację życiową strony i brak możliwości zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby we własnym zakresie, przy uwzględnieniu mocno ograniczonych środków finansowych na zabezpieczenie potrzeb wzrastającej liczby osób i rodzin zgłaszających się o pomoc, czego skutkiem jest niemożność zapewnienia wnioskowanej pomocy w całości. Od powyższej decyzji J. A. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku. W uzasadnieniu odwołania zainteresowany wskazał na fakt naruszenia przez organ przepisów art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto art. 77 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259) oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz możliwości organów pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrując sporną sprawę przy uwzględnieniu regulacji prawnej zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organ nie wykazał należycie, dlaczego udzielił stronie pomocy materialnej w kwocie wymienionej w decyzji, a nie innej. Organ zwrócił w szczególności uwagę na konieczność zawarcia w decyzji pełnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazując iż argumentacja odnośnie treści rozstrzygnięcia winna uwzględniać zwłaszcza postanowienia art. 107 § 3 Kpa, ponieważ uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, w tym decyzji o charakterze uznaniowym. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są lakoniczne i zbyt ogólnikowe bowiem nie przedstawiono tam żadnych planów wydatkowania środków na zasiłki celowe w Rejonowym Ośrodku Pomocy Społecznej B. w roku 2008, a odwołanie się do treści m.in. art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie wyczerpuje wymogów zakreślonych w przepisach procesowego prawa administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję SKO J. A. wyraził niezadowolenie z treści zapadłego w jego sprawie rozstrzygnięcia, zarzucając wydanie go z szeregiem uchybień procesowych, w tym bez przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie kasacyjne poczynił prawidłowe ustalenia i wbrew stanowisku skarżącego, dokonał trafnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, tj. przepisów art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Mając na uwadze treść powyższego przepisu słusznie organ uznał, iż skarżący spełnia warunki do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej, gdyż jest osobą niepełnosprawną, długotrwale chorą i całkowicie niezdolną do pracy. Jednakże w świetle art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Prawidłowo przeto organy obu instancji ustaliły i przyjęły, iż po stronie skarżącego nie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 8 ust. 1 ustawy, bowiem dochód skarżącego wynosi 556,02 zł, czyli przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Skarżący wniósł o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku na pokrycie kosztów związanych z bieżącymi potrzebami. Z treści wniosku skarżącego wynika, iż jego żądanie dotyczy zasiłku celowego specjalnego, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy. Decyzja organu I instancji rozstrzygała o tym żądaniu, przyznając świadczenie w wysokości 90,00 zł na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r.. Stosownie zaś do treści art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Dostrzec trzeba wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", co powoduje konieczność dokonania oceny w tym zakresie, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Zasiłek ten może być przyznany, m. in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu i innych uzasadnionych potrzeb bytowych. Natomiast w świetle art. 3 ust. 1 ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże według ustępu 4 powołanego wyżej przepisu, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada, jak już powiedziano wcześniej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 41 pkt 1 ustawy. Przepis ten daje organowi możliwość przyznania tej formy pomocy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy. Jest on bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak również przepisami cyt. ustawy o pomocy społecznej, między innymi przywołanym wyżej art. 3 ustawy. Artykuł 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego oraz odpowiedniej argumentacji w decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę opartą na uznaniu. W przepisach regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej ustanowiono zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega zatem na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Powyższe konstatacje, zdaniem Sądu, prowadzą do wniosku, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dokonał słusznego wyboru rozstrzygnięcia kasacyjnego z uwagi na istotne braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem I instancji. W sytuacji bowiem, gdy Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma wystarczających środków na zaspokojenie potrzeb osób ubiegających się o pomoc i do pomocy tej uprawnionych jest wiele osób, ważne jest aby organ wskazał kryteria jakimi się kierował przy przyznawaniu pomocy. Jakkolwiek rozmiar ewentualnej przyznanej pomocy uzależniony jest przede wszystkim od wysokości posiadanych środków, a sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości, to jednak by odmówić udzielenia pomocy z tego powodu lub znacznie ograniczyć jej wysokość w stosunku do górnej granicy przewidzianej przepisem, organ zobowiązany jest do ustalenia wielkości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W przeciwnym razie powinien udzielić pomocy w takim zakresie, na jaki posiadane środki pozwalają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II SA/Gd 796/07). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ I instancji nie wypełnił obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej organu. Organ nie wskazał, jakimi środkami dysponuje, jaka ilość osób objęta jest pomocą i w jakiej wysokości. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nawet jednak w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tak zwane uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2006, sygn. akt I OSK 777/05). Zatem pojęcie "uznania administracyjnego" jest konstrukcją dającą organom administracji publicznej możliwość elastyczności działania w sytuacjach wymagających udzielenia takiej pomocy, ale nie pozwalającą na dowolność w tym zakresie. Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia lub przyznania go w znikomej wysokości. Wobec powyższego zarzuty skargi uznać należało za niezasadne, a w konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec o jej oddaleniu.