II SA/Łd 597/09

Dnia 29 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości oddala skargę. LS Rada Gminy M. uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła, że: 1) wyraża zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym, na okres 3 lat, nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,0483 ha, położonej w obrębie geodezyjnym Z., na rzecz dotychczasowego dzierżawcy; 2) wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy; 3) uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy; 4) traci moc uchwała Rady Gminy M. z dnia [...], nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie przez Gminę M. nieruchomości gruntowych, w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości oznaczonej numerem [...], o powierzchni 0,0483 ha, położonej w obrębie Z., wskazanej w § 1 uchwały nr [...] z dnia [...]; 5) uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w M. w dniu 27 kwietnia 2009 roku G.P. i R.P., działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wskazaną powyżej uchwałą. W uzasadnieniu wezwania wskazali, że wydzierżawienie wskazanej nieruchomości, dotychczasowemu dzierżawcy na kolejne 3 lata w istotny sposób narusza art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż przepis ten wskazuje, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że rada wyrazi w drodze uchwały zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jednak przy odstąpieniu od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki drogi bezprzetargowej. Ponadto podnieśli, że są właścicielami działki o numerze [...], położonej w Z., zabudowanej budynkiem letniskowym i w celu poprawienia warunków zagospodarowania tej działki zwrócili się do Gminy M. z wnioskiem o wydzierżawienie lub zbycie w drodze bezprzetargowej sąsiedniej działki o numerze [...]. Wobec tego, zdaniem G.P. i R.P., wskazana na wstępnie uchwała z dnia [...] w rażący sposób narusza ich interes prawny, bowiem wyłączone zostało ich prawo do poprawienia warunków zagospodarowania ich nieruchomości, wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Rada Gminy M. w uchwale nr [...], z dnia [...] odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, informując o tym G.P. i R.P. pismem z dnia 28 maja 2009 roku, doręczonym w/w w dniu 5 czerwca 2009 roku. W treści wskazanego pisma podniesiono, że uchwała z dnia [...] została podjęta w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którymi ustawodawca umożliwił właścicielowi nieruchomości swobodne dysponowanie swoim prawem własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] złożył R.P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W jej treści wyjaśnił, iż okres dzierżawienia przedmiotowej działki przez R.Z., łącznie z okresem 3 lat, wynikającym z podjętej uchwały, będzie wynosił 12 lat, co prowadzi do obejścia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M., podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, zaś art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są tożsame z powyższym przepisem. Ponadto postanowieniem § 4 zaskarżonej uchwały Rada Gminy M. uchyliła uchwałę z dnia [...], nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie przez Gminę M. nieruchomości gruntowych, w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości oznaczonej numerem [...], o powierzchni 0,0483 ha, położonej w obrębie Z., wskazanej w § 1 uchwały nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca nie jest legitymowana w sprawie. Skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stosownie do którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu była kontrola skargi pod względem spełnienia wymogów formalnych, do których należały: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, następnie zaś ustalenie, czy strona skarżąca posiadała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero stwierdzenie spełnienia powyższych wymogów pozwala na dalsze badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 roku, w sprawie o sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy M. wyraziła zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie dotychczasowemu dzierżawcy na okres 3 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M.. Uchwała ta została podjęta w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem, sprawa wyrażania zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości gminnych należąca do zakresu działania gminy, ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżący R.P. pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w M. w dniu 27 kwietnia 2009 roku wezwał Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...], nr [...], doręczoną skarżącemu w dniu 5 czerwca 2009 roku udzieliła skarżącemu odpowiedzi, odmawiającej uwzględnienia powyższego wezwania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.P. nadał listem poleconym w dniu 3 lipca 2009 roku. Wobec tego należało uznać, że skarga została wniesiona, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w terminie przewidzianym dyspozycją art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W dalszej kolejności, w przypadku wpłynięcia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w konsekwencji czy strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, czy i w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Redakcja przywołanej normy prawnej wskazuje, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy nie jest uprawnieniem nieograniczonym. Skargę może zaskarżyć tylko osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Tezę taką postawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 roku w sprawie o sygn. akt OSK 476/04 (ONSA i WSA 2005/1/2), w którym to stwierdził, że " w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone". Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w prawie, jednakże powszechnie zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że interes prawny wynika z normy prawa materialnego (przy czym niekoniecznie musi to być norma prawa administracyjnego), z której płyną określone uprawnienia lub obowiązki. (por. wyroki: NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie o sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125, NSA z dnia 3 czerwca 1996 roku w sprawie o sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997/2/89). W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym pojęcia interesu prawnego wyrażany jest pogląd, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny, pojmowany jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Warto wskazać, że w wyroku z dnia 18 września 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA 263/02 (Lex nr 80699), stwierdził, że: "interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego". Podobnie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 roku, w sprawie o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114) wyszczególniono tezę, iż: "wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej." W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w opisany wyżej sposób. Okoliczności podnoszone w skardze wskazywały jedynie na naruszenie interesu faktycznego skarżącego. R.P. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazał, że wyrażenie zgody na wydzierżawienie działki [...] dotychczasowemu dzierżawcy uniemożliwia pozytywne załatwienie, przez Radę Gminy M., złożonego przez niego wniosku o wydzierżawienie lub zbycie w drodze bezprzetargowej wskazanej działki. W konsekwencji nie jest on w stanie poprawić warunków zagospodarowania swojej działki [...], przyległej do działki [...]. Okoliczność ta, zdaniem Sądu wskazuje wyłącznie na naruszenie interesu faktycznego skarżącego. Brak jest bowiem normy prawnej, która byłaby źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, którego naruszenie dawałoby skarżącemu legitymację w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zatem okoliczności wskazane przez R.P., jako jego indywidualne powody wniesienia skargi, nie uzasadniają przyjęcia, że skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi. Deklarowana przez skarżącego chęć wydzierżawienia lub nabycia spornej działki stanowiącej majątek gminy, świadczy wprawdzie o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, ale nie kreuje istnienia interesu prawnego rozumianego w wyżej przedstawiony sposób. Mając na uwadze argumentację przestawioną w niniejszym uzasadnieniu należy stwierdzić, że brak wykazania naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia wobec skarżącego uzasadniał przeprowadzenie w tym zakresie merytorycznego postępowania Sądu, aczkolwiek obejmującego tylko ten aspekt sprawy i czyni to w tej sprawie niedopuszczalne orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. LF