I OSK 228/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 607/09 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od R. D. na rzecz Prezydenta Miasta G. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 607/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności – w części dotyczącej odszkodowania – decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r., Nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 5 października 1977 r., na podstawie art. 1, art. 15 ust. 1, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...], o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] jako własność F. R. Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia 30 września 1985 r. zostało stwierdzone, że spadek po F. R. na podstawie testamentu nabył R. F. D., na mocy tegoż testamentu nabył on też wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w G.. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. R. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Podniesiono, że w organ administracji nie powołał własnych biegłych rzeczoznawców majątkowych i jako dowód w sprawie wykorzystał opinie sporządzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a także wskazał, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona bez udziału biegłych rzeczoznawców majątkowych, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania R. D., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie organu drugiej instancji z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na wniosek ZGRI Gdańskiego Zjednoczenia Budownictwa w G. ze względu na budowę Fabryki [...], co wypełniało przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Dalej organ zwrócił uwagę, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, były właściciel F. R. wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, ale przed zakończeniem formalności prawnych związanych z nabyciem nieruchomości nie doszło do podpisania umowy notarialnej z powodu śmierci właściciela i dlatego nieruchomość została przejęta w trybie wywłaszczenia. Wskazano, że mimo zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej spadkobierca nie wziął w niej udziału. Natomiast odszkodowanie za grunt przyznano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D., zarzucając niewłaściwą interpretację przepisów art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz niedokonanie analizy całości materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 607/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stwierdził, że z dokumentów załączonych do akt niniejszej sprawy nie wynika, aby wojewoda w ogóle powołał biegłych w celu sporządzenia opinii będącej podstawą do ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Sąd zwrócił też uwagę, że w przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1977 r. rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej brała udział jedynie H. Z. jako pełnomocnik wnioskodawcy. Nie brali w niej udziału ani spadkobiercy byłego właściciela (zawiadomieni o miejscu i terminie rozprawy), ani żaden biegły do spraw wywłaszczeń. Z treści kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej wynika natomiast, że organ wywłaszczeniowy ustalił wysokość odszkodowania na postawie opinii biegłego inż. R. S., która to opinia została sporządzona w dniu [...] stycznia 1974 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, przy czym nawet ten biegły nie został wezwany na rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą, a zatem nie brał w niej udziału. Sąd zauważył też, że w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych sprawy brakuje wskazanej wyżej opinii biegłego z dnia [...] stycznia 1974 r. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że nie miał możliwości zweryfikowania prawidłowości oceny dokonanej przez Ministra Infrastruktury dotyczącej prawidłowości sporządzenia przedmiotowej opinii szczególnie w zakresie jej uzasadnienia. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że opinia ta została sporządzona przed wywłaszczeniem, przez biegłego, który nie został powołany w trybie art. 22 ustawy z 1958 r. przez wojewodę w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, to – zdaniem Sądu – brak tego dokumentu w aktach sprawy nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę Sądu. Powyższe oznacza natomiast, zdaniem Sądu, że organ wywłaszczeniowy nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 powołanej ustawy i nie wykonał obowiązków nałożonych tym przepisem na organ, czym rażąco naruszył prawo. W związku z tym Sąd uznał, że decyzje organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie naruszają przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania. W ocenie Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeanalizować raz jeszcze zasadność zarzutów skarżącego, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w sytuacji, gdyby Sąd przyjął, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153z, poz. 1270 ze zm.), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku stwierdzającego, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje organów administracyjnych naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uznanie przez Sąd, że naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na posłużeniu się na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego opinią szacunkową zleconą przez wnioskodawcę wywłaszczenia – stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości nie mógł się posłużyć opinią szacunkową sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a zobligowany był do zlecenia wykonania osobnej opinii, specjalnie na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieobecność biegłych na rozprawie w sytuacji braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do kwoty odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie skarżącego o nietrafności wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla dokonania oceny, czy brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej miał charakter "rażącego" naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności tej sprawy. Zauważyć należy, że z przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, która w sprawie wywłaszczeniowej została przeprowadzona. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, uczestniczył w niej tylko pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia, natomiast pełnomocnik F. R. pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się. Jak natomiast wynika z treści zaskarżonej decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, a co nie zostało zakwestionowane przez R. D. – były właściciel F. R. wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości i zaakceptował wysokość odszkodowania ustalonego przez biegłego jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże do podpisania umowy notarialnej nie doszło z powodu śmierci właściciela i dlatego nieruchomość została przejęta w trybie wywłaszczenia. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle okoliczności niniejszej sprawy oraz tego, że – pomimo zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej – spadkobierca byłego właściciela nie wziął w niej udziału, nie można uznać, że posłużenie się wyceną sporządzona przez wnioskodawcę wywłaszczenia było krzywdzące dla wywłaszczonego właściciela lub jego spadkobiercy i rażąco naruszało prawo. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 wskazanej ustawy.