III SA/Gl 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...], znak – [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. K. umorzenia należności z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami, w łącznej wysokości [...] zł, - na ubezpieczenia zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami, w łącznej wysokości [...] zł, - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami, w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 3a tej ustawy, składki mogą być umarzane także przy braku całkowitej nieściągalności na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z kolei z art. 32 tej ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne. Dalej ZUS stwierdził, że nie zachodzą podstawy do umorzenia składek skarżącego ani z ustawy (całkowita nieściągalność), ani z rozporządzenia wykonawczego. ZUS przyznał, że sytuacja skarżącego jest trudna, gdyż jedynym źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny jest świadczenie rentowe w wysokości [...] zł brutto, ale też wskazał, że wnioskodawca jest współwłaścicielem [...] działki, na której stoi warsztat, na której Zakład zabezpieczył swoje wierzytelności w drodze hipoteki, a komornik skarbowy dokonał zajęcia ruchomości znajdujących się w warsztacie, które również mogą stanowić przedmiot skutecznej egzekucji. W dalszej części decyzji podkreślono, że S. K. posiada również zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych finansowanych przez zatrudnionych pracowników, które nie podlegają umorzeniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając w imieniu Zakładu, wydał decyzję nr [...] z [...] r., którą utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Co do zasady stwierdził, że nadal istnieją możliwości ściągnięcia zadłużenia, o czym świadczy skutecznie prowadzona egzekucja ze świadczenia rentowego a także posiadanie przez stronę majątku ruchomego i nieruchomego. Prezes ZUS podkreślił jednocześnie, że do zadłużenia doszło wskutek nie opłacania przez stronę składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Wyrokiem z 12 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1544/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ZUS z [...] r. Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał w tym zakresie na przepisy art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i podniósł, że w przypadku decyzji uznaniowej, a taką jest decyzja w przedmiocie umorzenia składek, koniecznym jest takie jej uzasadnienie, które wykaże, że organ poczynił wszelkie konieczne ustalenia faktyczne i rozważył je wszechstronnie. Uznając, że decyzja odmowna została wydana w tej sprawie bez spełnienia tych warunków Sąd wskazał czynności proceduralne konieczne do przeprowadzenia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Wyraził też pogląd, iż z obecnie przedstawionego materiału dowodowego wynika, że skarżący żyje na krawędzi ubóstwa i nie wiadomo z jakich okoliczności organ wyprowadził wniosek o możliwości zaspokojenia roszczeń. W końcowej części swego uzasadnienia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29, co oznacza, że nie ma możliwości umorzenia, odroczenia płatności i rozłożenia na raty składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika . Czym innym jednak są składki, a czym innym należności z tytułu składek, do których ograniczenie z art. 30 nie ma zastosowania. Orzekając ponownie w tej sprawie Prezes ZUS wydał decyzję nr [...] z [...] r., którą zmienił decyzję nr [...] z [...] r., znak [...], w ten sposób, że umorzył należności składkowe S. K. wyłącznie w zakresie dotyczącym ubezpieczenia wnioskodawcy: - na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł obejmującej odsetki, - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł również obejmującej odsetki. Jednocześnie Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu nr [...] z [...] r., znak [...] w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek pracowniczych zarówno finansowanych przez pracodawcę, jak i ubezpieczonych na: - ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie wynoszącej z odsetkami [...] zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] do [...] r. w kwocie wynoszącej wraz z odsetkami [...] zł, - Fundusz Pracy i FGŚP za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie wraz z odsetkami [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes ZUS raz jeszcze podniósł, że nie ma w sprawie całkowitej nieściągalności długu składkowego, która uzasadniałaby jego umorzenie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nadal prowadzona jest skuteczna egzekucja ze świadczenia rentowego S. K., Zakład jest wierzycielem hipotecznym nieruchomości, której dłużnik jest współwłaścicielem. Wskazał jednakże na przepis art. 28 ust. 3a tej ustawy, który pozwala na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek także wówczas, gdy nie zachodzi całkowita ich nieściągalność. Sięgając zatem do przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, § 3 ust. 1, stwierdził, że przedłożone przez S. K. dokumenty potwierdzają trudną sytuację jego rodziny, co dało podstawę do umorzenia części długu zobowiązanego w granicach dopuszczalnych prawem, to znaczy tylko składek na własne ubezpieczenie wnioskodawcy. Decyzję tą S. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części, w której utrzymano w mocy decyzję Zakładu w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek pracowniczych zarówno finansowanych przez pracodawcę jak i ubezpieczonych, zarzucając jej naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskutek niezastosowania tego przepisu w warunkach, gdy jego sytuacja finansowa uzasadnia całkowite umorzenie zaległości z tytułu składek. Podniósł, że utrzymuje się wraz z żoną z renty, z której po zajęciu [...] zł przez komornika, otrzymuje niewiele ponad [...] zł. Nie jest w stanie znaleźć pracy z uwagi na wiek i stan zdrowia. Także żona nie znalazła zatrudnienia, gdyż nikt nie chce zatrudnić kobiety w wieku przedemerytalnym. Ewentualne przystąpienie przez ZUS do egzekucji z nieruchomości pozbawi ich miejsca zamieszkania. W końcowej części skargi, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazał, że jest możliwe umorzenie jeszcze innych zaległości, a w szczególności odsetek od składek oraz innych niż finansowane przez pracowników elementów należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika. Jeżeli zatem Prezes ZUS, jak napisał w swej decyzji, zdecydował się umorzyć wszystkie należności, których umorzenie jest dopuszczone przez prawo, to powinien jeszcze umorzyć zaległości, o których mowa w wyroku WSA. W trakcie rozprawy przed Sądem wyjaśnił, że chodzi mu o koszty egzekucyjne, koszty upomnień i dodatkową opłatę z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Zaskarżona decyzja jest dwuczłonowa. Po pierwsze - zmienia decyzję nr [...] z [...] r. znak [...] w ten sposób, że umarza należności składkowe S. K. w zakresie dotyczącym wyłącznie ubezpieczenia wnioskodawcy, po drugie – utrzymuje w mocy decyzję Zakładu w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek pracowniczych zarówno finansowanych przez pracodawcę jak i ubezpieczonych. Pierwsze z tych rozstrzygnięć nie zostało zaskarżone do Sądu, nie jest przedmiotem postępowania sądowego i dlatego nie podlega ocenie przez Sąd w niniejszym wyroku. Pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji odnosi się zatem do tej części, w której została ona zaskarżona. Na temat części drugiej, która została zaskarżona, a którą utrzymano w mocy decyzję o odmowie umorzenia składek pracowniczych należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z 12 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną, która ma charakter wiążący w toku dalszego postępowania tak przed organem, jak i obecnie orzekającym Sądem. Tak więc Sąd stwierdził, że w świetle art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Oznacza to, że wyłączenie możliwości zastosowania umorzenia, rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. Pojęcie składka nie można być jednak utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek. To drugie pojęcie ma strukturę wieloczłonową i obejmuje, oprócz samych składek, pozostałe elementy należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, w tym również same odsetki od składek. Tak przedstawiona ocena prawna ma dwojakie konsekwencje dla wyniku tej sprawy. Po pierwsze, właściwą formą orzeczenia w przypadku rozstrzygania wniosku o umorzenie składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika jest decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skoro bowiem nie ma prawnej możliwości orzeczenia takiej ulgi, ponieważ została ona wykluczona przez ustawodawcę, to znaczy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma kompetencji do merytorycznego orzekania w tej kwestii, czyli ani do jej przyznania, ani odmowy przyznania. Zarówno jedna, jak i druga z tych form orzeczenia oznacza merytoryczną decyzję albo przyznającą prawo do ulgi, albo odmawiającą takiego prawa. Taka merytoryczna decyzja w tym przedmiocie została wydana w niniejszej sprawie, bowiem w zaskarżonej części została utrzymana w mocy decyzja z [...] r. o odmowie umorzenia składek pracowniczych zarówno finansowanych przez pracodawcę, jak i ubezpieczonych na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W tym zatem zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 K.p.a. i dlatego w tym zakresie podlega uchyleniu przez Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, z końcowej części uzasadnienia decyzji wynika, że z uwagi na trudną sytuację skarżącego umorzono jego zobowiązania w granicach dopuszczonych prawem. Przy bardzo lapidarnym uzasadnieniu tej kwestii Sąd uznał, że organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym sytuacja skarżącego uzasadnia zastosowanie wnioskowanych ulg, ale można było je zastosować tylko w odniesieniu do składek dotyczących ubezpieczenia wnioskodawcy, ponieważ w pozostałym zakresie nie zezwala na to stan prawa. Konsekwencją takiego poglądu była odmowa umorzenia składek opłacanych przez skarżącego za ubezpieczonych pracowników, co w powiązaniu z sentencją decyzji oznacza, że pogląd ten został także zastosowany do odsetek od tego rodzaju składek. Takie stanowisko pozostaje jednak w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie, który wyraźnie stwierdził, że przepis art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zezwala na umorzenie składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie wyklucza zastosowania tej ulgi w odniesieniu do innych należności z tytułu składek, jak np. odsetek od tych składek. Stanowisko przyjęte zatem w zaskarżonej decyzji w tym zakresie stanowi o naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co również powoduje konieczność uchylenia tej części zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygając sprawę ponownie w tym zakresie Zakład przyjmie za poprzednim wyrokiem WSA w Warszawie, iż wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami. Stan prawny pozwala zatem Zakładowi na orzekanie w zakresie umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności odsetek od składek opłacanych przez pracodawcę i innych należności z tego tytułu nie będących składkami i takie orzeczenie należy podjąć w ramach przyznanego Zakładowi uznania. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane z mocy art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.