I OSK 2388/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 686/08 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz A. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 686/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) października 2008 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skargą wniesioną wspólnie przez A. P., R. P., P. P., W. P. oraz J. P. zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) października 2008 r. nr (...) . Decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Burmistrza K. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Burmistrz K. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul. M. w granicach działki nr (...). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji opisując dotychczasowy przebieg postępowania organ wyjaśnił, że sprawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości gruntownej była już przedmiotem rozstrzygnięcia tego organu z dnia (...) lipca 2004 r. nr (...). Decyzja ta została uchylona mocą wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 967/06. Wyrokiem tym sąd administracyjny uchylił poza wskazaną decyzją również utrzymująca ją w mocy decyzję SKO z dnia (...) września 2004 r. nr (...) oraz oddalający skargę na te rozstrzygnięcia wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 678/04. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wskazał, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Ustawa ta zastąpiła dotychczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Powołując się na treść art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ I instancji podał, że do przedmiotowego postępowania należy stosować nowe przepisy. Na tej podstawie organ orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. P., R. P. P. P. W P. oraz J. P. zobowiązując jednocześnie skarżącą do uiszczenia na rzecz gminy K. opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stosownie do wielkości jej udziału w sprawie własności w kwocie 7.355,048 zł. Od tej decyzji A. P. wraz z pozostałymi stronami postępowania złożyła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżąca domagała się zmiany decyzji w punkcie trzecim, poprzez wydanie w tym względzie orzeczenia o nieodpłatnym nabyciu prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania zwróciła uwagę na to, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż w tej sprawie została wydania już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze w dniu (...) września 2004 r. decyzja ostateczna. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia (...) października 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na skutki wejścia w życie kolejnej ustawy regulującej kwestie administracyjnoprawnych przekształceń wieczystego użytkowania, a mianowicie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mocą której uchylone zostały dwie poprzedzające ją ustawy: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wskazał, że zgodnie z art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustaw wymienionych w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Z tego też względu wynika, że wszelkie sprawy wszczęte na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powinny być od dnia 13 września 2005 r. prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, będąc związanym żądaniem A. P. , która na zapytania organu I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji wyraźnie opowiedziała się za rozpatrzeniem jej wniosku nie na podstawie nowej regulacji prawnej lecz na podstawie już nie obwiązujących w sprawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, należało w sytuacji braku podstawy prawnej do załatwienia sprawy zgodnie z wyrażonym żądaniem sprawę umorzyć jako bezprzedmiotową. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. P. wraz z pozostałymi stronami postępowania zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała na błędne zastosowanie w sprawie art. 8 ustawy z 2005 r. poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) września 2004 r. nr (...) nie jest decyzją ostateczną, o której mowa w hipotezie normy art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie skarżącej wykładnia literalna art. 8 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ten przepis nie znajduje zastosowania, bowiem sprawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul (...) w K. została zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) września 2004 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, umożliwiającej stronom nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Zdaniem skarżącej uprawnienie do nieodpłatnego nabycia prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości potwierdził w sposób niepodważalny Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 967/06. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt 686/08 skarga w części dotyczącej R. P., P. P., W. P. oraz J. P. z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, została odrzucona. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy regulacja z art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości pozwala w przypadku spraw, w których postępowania zostały wszczęte na podstawie jednej z uchylonych ustaw kontynuować postępowanie w trybie nowej ustawy o przekształceniu z 2005 r. Przy czym w ocenie tego Sądu, przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że uchylenie decyzji przez sąd administracyjny będzie powodowało konieczność rozpoznania sprawy z zastosowaniem nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., albowiem sprawa rozstrzygnięta decyzją, która została uchylona mocą sądowego wyroku przestaje być sprawą zakończoną ostateczną decyzją. W takiej sytuacji koniecznym będzie poinformowanie stron o zmianie stanu prawnego i uzyskanie jednoznacznego stanowiska co do podtrzymywania żądania przekształcenia. Szczególnie ważne będzie to w odniesieniu do użytkowników, którzy na podstawie uchylonych ustaw mieli prawo do nieodpłatnego przekształcenia (nabycia własności), a teraz je utracili. W sytuacji braku wyrażenia przez strony jednoznacznego stanowiska co do żądania przekształcenia użytkowania postępowanie wszczęte pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. należałoby na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć. Organ pierwszej instancji nie może bowiem prowadzić postępowania na podstawie nowo obowiązującego przepisu, pozwalającego rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty bez złożenia wyraźnej deklaracji pochodzącej od strony postępowania, w której podtrzymuje ona żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie nowo obowiązujących przepisów. Jak wynika z akt administracyjnych Burmistrz K. pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. poinformował strony postępowania, że obecnie do postępowań wszczętych na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz, że zgodnie z art. 4 powoływanej ustawy osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, która określona zostaje na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie Burmistrz wezwał, w celu realizacji wniosku, o wpłatę na konto Urzędu Miejskiego "wadium" na pokrycie kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w wysokości 500 zł. W dniu 13 września 2007 r. określone wyżej "wadium" zostało wpłacone na konto Urzędu Miejskiego. Następnie A. P. pismem z dnia 21 września 2007 r. wezwała Burmistrza K. do zapłaty kwoty 500 zł tytułem odszkodowania powstałego na tle wyroku NSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007r. Pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. Burmistrz K.odmówił zwrotu kwoty 500 zł tytułem odszkodowania oraz wezwał ponownie A. P. do określenia czy podtrzymuje wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. A., J., R., P. oraz W. P. w piśmie z dnia 15 stycznia 2008 r. zwrócili się o dobrowolne i natychmiastowe wykonanie wyroku NSA poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz poinformowali, że dopiero po wydaniu decyzji na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. określą, czy podtrzymują wolę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na mocy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia 4 lutego 2008 r. Burmistrz K. poinformował, że nie istnieje możliwość wydania decyzji na mocy nieobowiązujących przepisów oraz że w dniu 1 stycznia 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która rozszerzyła możliwość stosowania bonifikat od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tym pismem zostały przesłane wzory wniosków, jakie należy złożyć w sytuacji ubiegania się o udzielenie bonifikaty. Jak wynika z przedstawionej wymiany korespondencji pomiędzy Burmistrzem K. , a A. P., pomimo wyrażonych w szeregu pismach zapytaniach dotyczących sposobu załatwienia sprawy organ nie uzyskał jednoznacznej deklaracji w tym przedmiocie. Wręcz przeciwnie A. P. zażądała dobrowolnego i natychmiastowego wykonania wyroku NSA poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w takim przypadku uznać należało, że istnieje brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zarówno w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 2001 r., jak i ustawy z 2005 r. W konsekwencji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P. zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a., a także art. 8 orz art. 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości poprzez stwierdzenia nieodpłatnego nabycia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prasowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – do spraw wszczętych na podstawie ustaw o których mowa w art. 9, i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Szczegółowego wyjaśnienia wymaga w tym kontekście pojęcie "spraw zakończonych decyzją ostateczną". Rozważyć zatem należy, w jakich przypadkach można przyjąć, iż sprawa została zakończona decyzją ostateczną. Taką decyzją nie jest decyzja kasacyjna kończąca tok instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja ta nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie, ani niemerytorycznie. Decyzja ta stwierdza jedynie, że postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem pierwszej instancji. Sprawą zatem zakończoną decyzją ostateczną jest spawa administracyjna zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Wskazać w związku z tym należy, iż w niniejszej sprawie została wydana ostateczna decyzja organu II instancji (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) września 2004 r. nr (...)), i to na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W ten sposób nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w hipotezie normy art. art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu jawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a mianowicie ta, że jej przepisy stosuje się tylko do spraw niezakończonych decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna została wydana w postaci wspomnianej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) września 2004 r. jeszcze przed wejściem w życie aktu derogującego ustawy z 1997 r. oraz z 2001 r. w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a mianowicie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wykładnia literalna art. 8 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż w niniejszej sprawie ten przepis nie znajduje zastosowania, bowiem została ona zakończona wspomnianą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia (...) września 2004 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, umożliwiającej stronom nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. To uprawnienie stron potwierdził w sposób niepodważalny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt: I OSK 967/06. Wskazać trzeba również, że zgodnie z art. 286 § 1 i § 2 w zw. z art. 188 p.p.s.a. po wydaniu orzeczenia, Sąd akta administracyjne sprawy zwraca organowi administracji publicznej załączając jego odpis. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jeśli więc nie został wyznaczony termin wykonania zobowiązania można przyjąć, że w takim przypadku znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 35 § 3 k.p.a., z którego wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zobowiązany organ czyli Burmistrz Miasta K. nie wykonał wyroku NSA, pomimo że z mocy prawa obowiązany jest podjąć stosowne czynności celem jego wykonania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 518/10 Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie na skutek udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 odpowiedzi na postawione pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. należało ograniczyć się do zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te okazały się usprawiedliwione, choć sposób sformułowania pierwszego z nich może budzić wątpliwości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. wskazując jako podstawę przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Norma ta stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przeważał pogląd, że podstawy skargi kasacyjnej określone w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd I instancji, a zatem nie można w tym przypadku powoływać się na naruszenie przepisów stosowanych przez organ administracyjny. Rozbieżności wynikające z odmiennych interpretacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usunęła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), w której Sąd stwierdził: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych." Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. uznać należy że sąd I instancji bezpodstawnie przyjął za trafny pogląd organu administracji, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bez względu na datę jego złożenia istniał bowiem wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ustawie będącej prawną podstawą załatwienia wniosku, tj. w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. istniała, co do zasady (art. 5 ustawy) możliwość przekształcenia tego prawa nieodpłatnie. Organ uznał to żądanie za bezzasadne co powinien wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty a nie umarzać postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania należy bowiem odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia żądania. Z tych względów zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. uznać należy za usprawiedliwiony. W omawianej sprawie zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 oraz 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., co powoduje niezależnie od wcześniej podniesionych argumentów konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego 10 października 2002 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wniosek ten został złożony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Warunkiem nabycia prawa własności nieruchomości przez dotychczasowych użytkowników wieczystych było spełnienie kryteriów wynikających z art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 24 października 2001 r.). Po stronie skarżących po spełnieniu ustawowych kryteriów powstało więc uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie. Zwrócić należy uwagę, że biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym nabycie prawa własności nie następowało ex lege, gdyż warunkiem koniecznym do powstania prawa było złożenie wniosku, a następnie wydanie prawotwórczej decyzji administracyjnej o nabyciu prawa (zbliżoną regulację zawierały przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r., również ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nawiązuje do tej regulacji). Jednakże istotną zmianę w sytuacji skarżących spowodowała nowelizacja tej ustawy z 2003 r. dokonana ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego. Z chwilą wejścia w życie tej ustawy, uwzględniając nowe brzmienie art. 1 ust. 1, użytkownicy wieczyści spełniający kryteria wymienione w tym przepisie, nabywają własność nieruchomości z mocy prawa, a nabycie prawa następuje z dniem, w którym decyzja, o której mowa w art. 1 ust. 3, stała się ostateczna. Oznacza to, że decyzja administracyjna o nabyciu prawa własności w tym trybie utraciła wyłącznie prawotwórczy charakter, gdyż przez to, że stwierdza nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nosi również cechy decyzji deklaratoryjnej. Stwierdzić więc przyjdzie, że z chwilą wejścia w życie noweli do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. ekspektatywa skarżących dotyczące nabycia prawa własności nieruchomości została w sposób maksymalny ukształtowana. Wydanie decyzji administracyjnej o nabyciu prawa własności nieruchomości stanowiło już konsekwencję złożenia wniosku w tym zakresie. Skarżący mieli więc prawo oczekiwać wydania decyzji w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego rodzaju spraw przez właściwy organ administracji. Niezałatwienie sprawy i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości spowodowało drastyczne pogorszenie ich sytuacji, jako że utracili – stosownie do uregulowań zawartych w nowej ustawie – uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dotychczasowa ustawa gwarantowała zaś nabycie tego prawa ex lege w razie spełnienia ustawowych kryteriów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100 i z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 114). Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności, a to zważywszy na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 września 2008 r. w sprawie I OSK 1369/07. Stwierdzono tam, że przepis art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną, narusza w tym zakresie konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości). Za trafny uznać należy również w przywołanym uzasadnieniu pogląd, że sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z Konstytucją ma charakter oczywisty a sposób jego rozumienia wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001, nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych z treści przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej można wywieść normę, której sens pozostaje w wyraźnej kolizji z brzmieniem art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną. Sądy administracyjne, zgodnie z tym co rozważono, są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności wymienionych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez sąd w niniejszej sprawie przepisów ustawy. Nie można natomiast zgodzić się wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a dotyczącymi braku możliwości zastosowania art. 8 ww. ustawy z powodu zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną z dnia 28 września 2004 r. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 167/06 i nie istnieje w obrocie prawnym a postępowanie administracyjne, w którym była wydana nie zostało zakończone. Zaś art. 8 przywoływanej wcześniej ustawy nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższą ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, które winno być prowadzone w dalszym ciągu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego był przepis art. 203 p.p.s.a.