IV SA/Wa 1290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty od W. J. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW [...], położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] o łącznej pow. 11500 m2, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednio dwukrotnie uchylał decyzje organów orzekających w sprawie. W pierwszym wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2369/05 uchylił poprzednie decyzje organów, wskazując na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu. W kolejnym wyroku z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1467/07 Sąd, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż nie mógł skontrolować zaskarżonych decyzji, ponieważ organ w chwili wydawania decyzji nie dysponował tekstem Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego w. z dnia [...] września 1992 r., chociażby w zakresie dotyczącym przedmiotu postępowania. Sąd wskazał, iż niemożliwe jest w związku z tym skontrolowanie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy w zakresie zapisów planu z 1992 r. odnośnie nieruchomości skarżącej są prawidłowe. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty od W. J. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW [...], położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] o łącznej pow. 11500 m2, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Kolegium podniosło, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związaną ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego ustala się na podstawie art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w literaturze opłata ta określana jest mianem renty planistycznej. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest od zaistnienia dwu przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dla powstania obowiązku decydujące jest dojście do skutku czynności prawnej, tj. zbycia nieruchomości przed upływem terminu. Termin 5 letni wynika z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie wysokości opłaty dokonywane jest według zasad dotyczących wyceny zbywanych nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podało, iż uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. określiła, że teren należący do skarżącej znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami I stopnia obsługi - obszar ten określono jako STREFA I. Jednocześnie w uchwale ustalono, że wobec wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, określa się stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany planu w wysokości 25%. Plan wszedł w życie w dniu 18 listopada 1999r. Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana w dniu 2 czerwca 2004 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu. Przed wydaniem decyzji sporządzony został operat z określenia wartości renty planistycznej, w którym rzeczoznawca majątkowy obliczył wartości nieruchomości przed zmianą planu na 3.260.665 zł i po zmianie planu na 3.806.500 zł, co dało różnicę 545.835 zł, z czego 25% z tytułu zmiany przeznaczenia w planie wynosi 136.458,75 zł. Podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości. W ocenie organu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jednocześnie wskazano, że po uwzględnieniu zarzutów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. organ I instancji po raz trzeci wykonał operat szacunkowy, który wskazał, że różnica wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu jest niższa. W związku z tym organ I instancji ustalił niższą opłatę. Kolegium podało, iż w operacie rzeczoznawca majątkowy zawarł uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu dotyczącego wpływu na wartość nieruchomości braku dostatecznej infrastruktury drogowej, Kolegium wskazało, że powyższa okoliczność stanowiła przedmiot analizy i została uwzględniona w operacie szacunkowym (str. 19). Kwestia dostępności komunikacyjnej jest również przedmiotem opisu nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania (str. 33 operatu). W ocenie Kolegium operat szacunkowy spełnia również wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. J., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż sprawa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była dwukrotnie rozpoznawana przez Sąd, który za każdym razem wskazywał, iż wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem nowego planu, a wzrostem wartości nieruchomości uzasadnia zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Zdaniem skarżącej jej nieruchomość zarówno przed uchwaleniem nowego planu, jak i po jego uchwaleniu znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Zatem to inne czynniki, a nie tylko uchwalenie nowego planu spowodowały, iż wartość nieruchomości wzrosła. W zakresie natomiast tych "innych czynników" organy nie poczyniły żadnych ustaleń, takie odniesienie nie znajduje się także w sporządzonym operacie. W związku z tym, zdaniem skarżącej, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą"). Zgodnie Z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, możemy brać pod uwagę tylko te okoliczności, które są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany, a wzrostem wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, bowiem że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Dalej w artykule tym ustawodawca precyzuje, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, iż po wejściu w życie z dniem 18 listopada 1999r miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999r. skarżąca w dniu 2 czerwca 2004r. zbyła działki o łącznej powierzchni 11500 m2. Przywołana powyżej uchwała określała wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na 25 %. Podkreślić jednak należy, iż do dnia wejścia w życie w/w planu miejscowego obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992r. W planie tym nieruchomości sprzedane przez skarżącą położone były w obszarze oznaczonym symbolem [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie zaś z planem z 1999r. nieruchomości te leżą w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia. Zarówno zatem przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. działki skarżącej znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1467/07, który to wyrok wiąże organy, jak również orzekający obecnie Sąd, w niniejszej sprawie ustalenia wymagała kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999r. w stosunku do planu z 1992r., które wpłynęły na wzrost wartości działek skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji organów obu instancji w/w wyrokiem, będąc także związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006r. Sygn. akt IV SA/Wa 2369/05 organ I instancji zlecił wykonanie ponownie operatu szacunkowego biegłemu rzeczoznawcy (operat z dnia 15 stycznia 2009r. w aktach sprawy). Dokonano również porównania zapisów planu z 1992r. z planem z 1999r. w odniesieniu do działek skarżącej. W oparciu o tak przeprowadzone postępowanie dowodowe organy wywiodły, iż co prawda zarówno w planie z 1992r., jak i w planie z 1999r. przeznaczenie (funkcja) tych nieruchomości jest podobna- budownictwo mieszkaniowo-usługowe, a tym samym nie ulega wątpliwości, iż nowy plan nie spowodował zmiany ogólnego przeznaczenia gruntów, zmienił on jednak w ocenie organów w sposób istotny, na lepsze z punktu widzenia potencjalnego inwestora, rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy na tym terenie. Nowy plan określa bowiem: 1. sposoby i zasady wykorzystania gruntów położonych w bliższym i dalszym sąsiedztwie, 2. sposoby komunikacyjnej obsługi nieruchomości, bierze pod uwagę istniejące uciążliwości, 3. ustalenia w zakresie ochrony środowiska, komunikacji, infrastruktury technicznej, ponadto porządkuje przestrzeń wokół nieruchomości zbytej przez skarżącą. Powyższe w ocenie organów miało wpływ na zmianę wartości tych nieruchomości, która przez uchwaleniem planu z 1999r. wynosiła zgodnie z operatem 3 260 665 zł , a po uchwaleniu planu 3 806 500 zł. Tym samym w związku z uchwaleniem planu z 1999r. nastąpił wzrost wartości zbytych nieruchomości o kwotę 545 835 zł. Co dawało podstawę do wymierzenia jednorazowej opłaty stanowiącej 25 % tej kwoty. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie wzrost wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił nie w wyniku zmiany dotychczasowego ogólnego przeznaczenia tych nieruchomości. Okoliczność ta nie jest w niniejszej spawie kwestionowana, została bowiem przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1467/07. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów, zgodnie z w/w wyrokiem WSA, było jednak porównanie i wskazanie zmian, różnic pomiędzy ustaleniami zawartymi w planie z 1992r., a w planie z 1999r., oraz wykazanie, czy zmiany wprowadzone w planie z 1999r. miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości skarżącej związany z uchwaleniem tego planu. Zdaniem Sądu słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, iż wielkość wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od precyzji szczegółowości zapisów planu. Rodzaj zapisu, to rodzaj proponowanego przeznaczenia. Im zapisy planu w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia zagospodarowania danej nieruchomości oraz jej otoczenia są bardziej szczegółowe, jednoznaczne tym łatwiej można przewidzieć, jaki i czy mają one miały wpływ na wartość nieruchomości. Mając zatem na uwadze, że plan z 1992r. w sposób jedynie bardzo ogólny wskazywał na przeznaczenie zbytych przez skarżącą działek. Tymczasem w planie z 1999r. nastąpiło uszczegółowienie zapisów dotyczących zasad zagospodarowania i przeznaczenia terenu na których zlokalizowane są zbyte działki, słusznie w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy uwzględniły wpływ tych zmian na wzrost wartości nieruchomości przy określeniu wysokości jednorazowej opłaty planistycznej. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oddalił skargę.